ESTADOS UNIDOS-CUBA
CONFRONTACION ECONOMICA
EN EL POST-BIPOLARISMO
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©  Dra. Soraya Castro Mariño y
©  Dr. Luis René Fernández Tabío *
Introducción

Las relaciones económicas bilaterales entre Estados Unidos y Cuba desde los años 60 han sido marcadas por un patrón de confrontación. En realidad Cuba ha sido objeto de una agresión económica por el gobierno norteamericano y lo más característico de las "relaciones económicas" actuales es, precisamente, su virtual inexistencia.

La racionalidad de tal política consiste en que a posar del "Fin de la Guerra Fría", en lo que respecta a Cuba, se mantiene una retórica altamente ideologizada en donde persiste la concepción de que la Isla es un punto de conflicto, no obstante el reconocimiento de que no constituye una amenaza para la seguridad de los Estados Unidos.

Como resultado, las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos se mantienen dentro de un esquema confrontacional, en el cual el embargo o bloqueo, según se le designa de un lado u otro del eje de la relación, se dirige como columna vertebral de la política de hostilidad hacia la Isla. En realidad si nos atenemos a la definición del Webster's Collegialle Dictionary la acción de Estados Unidos contra Cuba es al mismo tiempo "bloqueo" y "embargo" pues el embargo es "la orden de un gobierno que prohibe la salida de barcos mercantes de sus puertos y el comercio"; mientras que el bloqueo constituye "una medida restrictiva dirigida a obstruir el comercio y las comunicaciones con una nación inamistosa".

En el transcurso de su existencia, el bloqueo ha transcurrido por diversas fases más o menos rígidas y en algunos momentos, como en la década de los años 70, la visión realista de la política exterior norteamericana permitió el inicio del comercio indirecto de subsidiarias de empresas de Estados Unidos en terceros países con Cuba.

Aunque al momento de escribir estas páginas el levantamiento del bloqueo no parece el escenario coyunturalmente probable; el presente trabajo como ejercicio académico trata de plantearse una lógica diferente: examinar en general en qué consiste el bloqueo comercial, financiero y económico y explorar algunas de las posibilidades para un gradual levantamiento de esas medidas punitivas, si en el mediano o largo plazo se abre espacio a un escenario de negociación, que permita el inicio de conversaciones para normalizar las relaciones económicas.

No es el objetivo aquí, determinar el tiempo de ocurrencia de ese evento histórico, ni examinar exhaustivamente las formas en que podría llegarse a tal situación, sino explorar uno de los escenarios futuros que podrían encarar los dos países.

Naturalmente, ello reconoce como premisa la estabilidad del gobierno cubano a posar de la difícil coyuntura en que se encuentra y no el colapso del "régimen de Castro", como suponen algunos que se mantienen apostando con distinto énfasis a este suceso desde 1990.

Esta valoración, que tiene sus orígenes en los inicios del triunfo de la Revolución, vuelve a subvalorar ahora, la capacidad de adaptación como elemento de sobrevivencia del proceso comenzado en 1959 y la misma encierra una trampa emocional y no analítica, semejante a los criterios imperantes 35 años atrás.

La actual coyuntura histórica parece ser crucial en la definición ulterior del curso de las relaciones bilaterales entre los dos países. Estados Unidos se encuentra enfrascado en el debate de los cambios estructurales para mantener su posición de liderazgo en el "Nuevo Orden Mundial". Por su lado, Cuba está sometida a una prueba de viabilidad y capacidad de adaptación al nuevo contexto político-económico global.

Debe reconocerse también que existe una notable asimetría entre los intereses y prioridades de política de las dos partes de la relación. Es decir, Cuba no está en el centro de los principales problemas norteamericanos, mientras que para la Isla, la relación con Estados Unidos es crucial, porque su proyecto nacional históricamente ha tenido que lidiar con las pretensiones de dominación de su poderoso vecino.

El escenario de negociación: apertura de las relaciones comerciales, discusión de las condiciones para la compensación y reinicio de un proceso inversionista, sería de beneficio tanto para Cuba como para Estados Unidos. No obstante, la retórica actual del gobierno norteamericano sostiene el criterio de que el bloqueo es un instrumento efectivo de su política, tomando en cuenta la desaparición de la otrora URSS y el campo socialista. Se valora entonces, que si bien los objetivos de la política exterior de los Estados Unidos hacia Cuba no han alcanzado los fines deseados, ahora las medidas punitivas económicas constituyen la vía mas importante para lograr el colapso de la revolución.

Este trabajo, en una primera parte realiza un recuento y caracterización del bloqueo y el comercio indirecto como partes inseparables de un patrón de confrontación obsoleto y correspondiente a la etapa de la guerra fría.

A partir de la premisa de la perdurabilidad del gobierno revolucionario y su capacidad de ajustarse a las actuales condiciones del mercado internacional se explora, brevemente, las expectativas del comercio directo y la negociación de las compensaciones en la Posguerra Fría.

El bloqueo comercial a Cuba

Casi inmediatamente después del triunfo de la Revolución el gobierno norteamericano comenzó a utilizar instrumentos de tipo económico para presionar y derrocar al nuevo gobierno cubano valorado como un reto a la "seguridad nacional" en su traspatio.

Es muy probable que entre los elementos definitorios del enfoque confrontacional y encaminado a hacer abortar desde el primer momento el proceso, se encontraba la alta dependencia de la economía cubana a la de Estados Unidos y por lo tanto, de su elevada vulnerabilidad a tal política.

El comercio de Estados Unidos con Cuba antes de 1959 había sido de gran significación. Ambos países, como fundadores del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), se otorgaban mutuamente la condición de Nación Más Favorecida (NMF).

La concentración del comercio cubano con Estados Unidos era muy elevada. Entre 1954 y 1958, como promedio, las exportaciones de la Isla hacia su vecino del Norte representaban el 65 porciento de sus exportaciones totales, siendo las importaciones de ese mercado el 74 porciento de todas sus compras en el exterior.

El azúcar era entonces el producto fundamental de las exportaciones cubanas hacia Estados Unidos, disfrutando de un tratamiento preferencial de precio y una cuota que en 1959 representaba casi el 40 porciento del consumo norteamericano y un poco menos que el 60 porciento del total de las ventas cubanas de azúcar al mundo.

En marzo de 1960, el Presidente D. Eisenhower expresó haber llegado a la conclusión de que resultaba imposible alcanzar un acuerdo positivo para Estados Unidos con el gobierno de Fidel Castro. Como resultado de esta reflexión, el objetivo que se trazaron los formuladores de política norteamericana fue destruir el proceso social de carácter nacionalista que se desarrollaba en Cuba, utilizando todos los medios, incluidos los de carácter económico.

Sin tratar de discernir las causas y los efectos que desencadenaron una serie de respuestas y contrarrespuestas entre ambos gobiernos en las esferas comercial, financiera y económica, lo cierto es que Estados Unidos, ya entre los meses de mayo y julio de 1960, determina la suspensión de la asistencia técnica y se refrenda la Proclama Presidencial 3355 (1), la cual canceló 700 mil toneladas de la cuota azucarera original de 3 millones 119 mil 655 toneladas para 1960 (2). Esto constituyó un fuerte golpe para la economía cubana, pues como resultado de la Proclama 3355 se redujo en un 95% la cuota azucarera, quedando la posibilidad de exportar sólo el 5% de la cuota original, la cual ya estaba certificada acorde con la ley norteamericana vigente.

Al referirse a esta medida, Eisenhower planteó que la misma representaba una sanción económica contra Castro, pero que con posterioridad se debían realizar otros movimientos de tipo económico, diplomático, y estratégico. Empezaba a gestarse la invasión a Playa Girón.

En julio de 1960, las firmas comerciales Texaco, Esso y Shell interrumpen el suministro de petróleo y se niegan a refinar el crudo proveniente de la URSS comprado por el gobierno cubano para evitar la parálisis de su economía.

En respuesta a las medidas punitivas impuestas, que tenían como finalidad castigar a Cuba por el deterioro de sus relaciones con Estados Unidos y tratar de demostrar a los países de América Latina que su bienestar dependía de los vínculos estrechos y amistosos que sostuvieran con el vecino del Norte, el 6 de agosto de 1960 el gobierno cubano dispone, acorde con la resolución número 1 de la Ley 851, la expropiación forzosa de la Compañía Cubana de Electricidad, la Cuban Telephone Company, las empresas petroleras estadounidenses Esso, Texaco y Sinclair y los 36 centrales azucareros que poseía Estados Unidos en Cuba.

El 17 de septiembre se aprueba la resolución número 2 que nacionalizó los bancos norteamericanos First Natíonal Cíty Bank, Fírst Natíonal Bank of Boston y el Chase Manhattan Bank.

Las medidas económicas del gobierno norteamericano, con la finalidad de ahogar un proceso social desde posiciones de fuerza, que se caracterizaba hasta entonces por ser democrático-popular, agrario y nacionalista, fueron catalizadores que aceleraron la radicalización del programa revolucionario (3).

Para octubre, Cuba nacionaliza 380 grandes empresas y todos los bancos, excepto los canadienses, mediante la Ley 890; promulga la Ley de Reforma Urbana y nacionaliza todas las empresas norteamericanas que aún operaban en la Isla, acorde con la número 3 de la Ley 851.

Estas decisiones, sin duda, estuvieron relacionadas con las disposiciones del Departamento de Comercio de Estados Unidos, el cual enmendó las Regulaciones de Exportación con el objetivo de prohibir las exportaciones a Cuba, excepto de alimentos, medicinas y suministros médicos específicos (4).

En diciembre del propio año, el Presidente D. Eisenhower emite la Proclama Presidencial 3383 (5), que reduce la cuota azucarera de Cuba a cero para el primer trimestre de 1961, y ya en enero de 1961 el gobierno estadounidense anuncia la ruptura de las relaciones diplomáticas y consulares con Cuba.

Comienza así el capítulo de la implantación de un bloqueo económico y comercial a Cuba sin precedente en la historia, que dura ya más de 33 años.

El bloqueo, o embargo como se le conoce oficialmente en Estados Unidos, se ha ido materializando a través de diferentes cuerpos legales, los cuales en dependencia de la coyuntura se han interpretado de la forma mas estrictamente severa y en otras, se han permitido determinadas transacciones sujetas a numerosas limitaciones, pero que trataron de evitar contradicciones con países aliados, dado el carácter extra-territorial que estas leyes sustentan. Tal fue el caso del comercio indirecto que existió desde 1975 hasta 1992.

A finales de 1963 el bloqueo económico y comercial total a Cuba estaba establecido. A través de todos estos anos se ha prohibido el comercio directo entre ambos países, incluidos los alimentos y las medicinas; se mantienen congelados los bienes de Cuba o de ciudadanos cubanos que se encontraban en Estados Unidos al triunfo de la Revolución, así como las cuentas bancarias; se ha negado la importación de productos elaborados parcial o completamente de materiales de origen cubano, aunque se manufacturen en terceros países(6); se rescindió a Cuba el Status de Nación Más Favorecida(7) y se ha denegado a los barcos norteamericanos transportar mercancías a la Isla, y entrar en sus puertos.

La Ley de Asistencia al Extranjero de 1961 y sus enmiendas constituye desde el punto de vista normativo el principal estatuto que establece el bloqueo a Cuba en su sección 620 (a).(22 U.S.C 2370 (a)).

El epígrafe "a" de esta Ley prohibe todo tipo de asistencia al gobierno de Cuba y autoriza al Presidente de Estados Unidos establecer y mantener un embargo total sobre el comercio entre Cuba y Norteamérica. En consecuencia, el 3 de febrero de 1962 el Presidente J. F. Kennedy aprobó la Proclama Presidencial 3447(8), en la cual se anunció el establecimiento total del bloqueo comercial y se responsabilizó al secretario de Tesoro (para las importaciones) y al secretario de Comercio (para las exportaciones) ponerlo en ejecución. Ambos jefes de Departamentos fueron autorizados a modificar el embargo en virtud del "interés nacional" (9).

El control de las exportaciones norteamericanas a Cuba por parte del Departamento de Comercio se hizo efectivo desde el 20 de octubre de 1960, cuando, como se mencionó, se proscribieron todas las exportaciones, excepto alimentos, medicinas y determinados equipamientos médicos. Como resultado, todas las ventas a Cuba quedaron sujetas a una aprobación previa mediante el otorgamiento de una licencia específica.

El 14 de mayo de 1964 el bloqueo sobre las exportaciones se completó al enmendarse las Regulaciones de Exportación. En consecuencia se revocó la emisión de licencias generales para embarques de alimentos y fármacos a la Isla, los cuales quedaron sujetos a la expedición de licencias específicas validadas(10).

En la actualidad, desde el punto de vista normativo el instrumento legal para el control de las exportaciones y re-exportaciones de mercancías y tecnologías es la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979, la cual se implementa mediante las regulaciones administrativas de las exportaciones (11).

Cuba, además, fue incluida en el grupo designado por la letra "Z", por lo cual se requiere la aprobación del Departamento de Comercio para exportar y reexportar cualquier producto o información técnica de origen norteamericano. En este grupo se encuentran también Corea del Norte, Vietnam y Cambodia (12).

La política general del Departamento de Comercio ha sido la de denegar todas las solicitudes, excepto exportaciones sobre bases no comerciales para necesidades de emergencia, las cuales se consideran de manera casuística (13).

I.as regulaciones administrativas de las exportaciones exigen una licencia específica que otorga la Oficina de Administración de las Exportaciones del Departamento de Comercio para cualquier tipo de producto a ser exportado o re-exportado a Cuba.

Existen algunas excepciones que no necesitan de la expedición de licencias para su exportación a Cuba, entre ellas encontramos la exportación de publicaciones, películas, carteles, discos fonográficos, carteles, microfilmes, microfichas, cassettes auditivos, video cassettes y todo tipo de materiales informativos considerados tangibles y existentes en el momento de la transacción.

Hasta el 23 de abril de 1992, a través de una licencia general se le permitía a los barcos de terceros países que comerciaban con Cuba entrar a puertos norteamericanos para abastecerse de combustible (14).

Sin embargo, el 18 de abril de 1992, el entonces Presidente George Bush, mediante una directiva instruyó al Departamento del Tesoro para que incluyera en sus regulaciones la prohibición de entrar a puertos norteamericanos a cualquier barco que llevara pasajeros o mercancías desde o hacia Cuba, o cargara mercancías en las cuales Cuba, o un nacional cubano tuviese un interés. Esta disposición fue incluida también en el Registro Federal de Estados Unidos al enmendarse las regulaciones para el control de los activos cubanos en función de la Ley para la Democracia Cubana de 1992 (15).

En la Ley para la Democracia Cubana, conocida también bajo el nombre de su principal patrocinador, el representante Torricelli, se refrendó que los Estados Unidos prohiben a cualquier barco de un tercer país que haya entrado por razones de comercio o entrega de suministros o servicios a un puerto cubano, cargar o descargar mercancías en cualquier puerto norteamericano por un período de 180 días. A partir de 1975 se estableció por parte del Departamento del Tesoro que se expedirían licencias específicas para determinadas transacciones entre empresas propiedad de norteamericanos o controlados por ellos en terceros países y Cuba, si la ley local lo permitiera, o si la política del tercer país favoreciera el comercio con Cuba. Desde entonces se exigió una licencia del Departamento de Comercio para los rubros con partes o con componentes de origen estadounidense.

Hasta 1992, Comercio permitió a las subsidiarias norteamericanas en terceros países exportar bienes a Cuba mediante licencia general si las mercancías contenían menos del 10% de materiales o partes de origen norteamericano y era valorado por menos de 10,000 dólares. Si los productos no estratégicos contenían un 20% o menos, Comercio debía otorgar una licencia específica a las mencionadas subsidiarias mientras que, por regla general, denegaba las licencias para exportar mercancías que contuviesen más del 208 (16).

Con la aprobación de la Ley para la Democracia Cubana, esta política de comercio cambia, al prohibirse las transacciones de subsidiarias norteamericanas en terceros países con Cuba, una vez que estas entidades hayan cumplido con las obligaciones contraídas con anterioridad al 23 de octubre de 1992. Excepciones pueden resultar de aquellas transacciones autorizadas por la Ley Torricelli que tienen que ver con las exportaciones de medicinas, equipos médicos, o de telecomunicaciones (17).

Históricamente, el Departamento de Comercio ha negado cualquier petición que intente re-exportar productos de origen norteamericano a Cuba, independientemente que el tercer país haya obtenido las mercancías con el objetivo de reventa (18). Además las restricciones de re-exportaciones se aplican a los datos técnicos norteamericanos, es decir, la información tangible o no tangible que pudiera ser utilizada para el diseño producción, manufactura, utilización o reconstrucción del producto.

Acorde con la Ley de Administración de las Exportaciones, las licencias especiales humanitarias, son aprobadas por el Departamento de Comercio con la finalidad de exportar productos donados "para satisfacer necesidades básicas humanas bajo un sistema verificable de distribución que asegure que el envío llegue a manos de los beneficiarios para los cuales se expidió la licencia".

En la aplicación de la Ley para la Democracia Cubana, Comercio participará en su implementación en lo referente al otorgamiento de licencias para las donaciones de alimentos y medicinas a organizaciones no gubernamentales u individuos en Cuba. Además, este departamento, junto con el del Tesoro, deberá desempeñar una función importante para la exportación a Cuba de medicinas o de suministros médicos, instrumentos o equipos, los cuales estarán sujetos a las siguientes restricciones:

La inviabilidad de la aplicación de esta parte de la ley se hace aún mas evidente cuando se expresa en la Sección 5 (d) (1) que las exportaciones podrán realizarse sólo si el Presidente determina que el gobierno de los Estados Unidos es capaz de verificar "in situ" o a través de otras medidas aprobadas que el producto exportado "será utilizado para el objetivo propuesto y solamente para uso y beneficio del pueblo cubano".

En cuanto a las importaciones de productos cubanos, en un inicio su prohibición fue ejecutada mediante la Proclama 3447 y las Regulaciones para el Control de las Importaciones Cubanas, las cuales fueron reemplazadas por las Regulaciones para el Control de los Bienes Cubanos en julio de 1963. Estas Regulaciones establecieron el régimen aplicable a todas las operaciones comerciales y financieras relacionadas con Cuba (19).

Regulaciones para el Control de los Bienes Cubanos son administradas por la Oficina de Control de Bienes Extranjeros (Office of Foreign Assets Control) del Departamento del Tesoro y se ejecutan bajo la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917, Sección 5 (b) (20). Estas normativas complementan la sección 620 (a) de la Ley de Asistencia al Extranjero de 1961, y establece el régimen aplicable a todas las operaciones comerciales y financieras relacionadas con Cuba. Estas en esencia plantean:

Mediante licencias específicas se permiten determinadas transacciones con Cuba como el pago por concepto de: los servicios para los pasajeros que viajen a, o desde Cuba y los brindados a aviones como resultado de sobrevuelos o aterrizajes de emergencia en la Isla.

De lo anterior se desprende que como principio, las transacciones comerciales con Cuba constituyen excepciones que deben ser autorizadas a través de la expedición previa de licencias específicas.

Como resultado, las licencias generales, las cuales no se solicitan por individuos o entidades con la finalidad de realizar determinados negocios, son muy limitadas

En este último grupo se encuentran el envío o recepción del correo entre ambos países, el uso de canales de satélites que transmiten programas noticiosos cubanos, y las transacciones que tienen que ver con materiales informativos, excepto las expresiones intangibles como son las transmisiones de telecomunicaciones, sujetas estas ultimas a licencias específicas (22).

La eliminación de las restricciones sobre las importaciones de material informativo, por el cual se entiende formas de expresión en un medio tangible, fue aprobada en la Ley de Comercio y Competitividad de 1988 sobre la base del libre intercambio de información. Si bien esta estipulación no se concibió a partir del caso cubano, la misma atenuó levemente el embargo al comercio de Estados Unidos contra Cuba.

En consecuencia, todas las transacciones mercantiles, financieras y comerciales con Cuba están prohibidas a los ciudadanos o residentes norteamericanos cualquier sea el lugar en donde se encuentren, así como a todas las personas y organizaciones que físicamente se hayan en territorio norteamericano y a las ramas de sus casas matrices y subsidiarias de todo el mundo.

Con la aprobación de la Ley para la Democracia Cubana de 1992 se eliminó la excepción de autorizar mediante licencias específicas el comercio de las subsidiarias norteamericanas en terceros países, lo cual se analizará en el acápite que valora el comercio indirecto entre 1975 y 1992.

No obstante, dentro de la generalidad de prohibir teclas las transacciones entre Estados Unidos y Cuba, existen cinco exclusiones fundamentales:

Como se mencionó, los ciudadanos o residentes norteamericanos pueden remesar dinero a familiares cercanos en la Isla por una suma de 300 dólares por cada trimestre para cada hogar. Además se permite el envío de un límite que no exceda a los 500 dólares anuales para ser remitidos a Cuba de manera directa o indirecta, para sufragar los gastos por concepto de retribuciones al gobierno cubano en relación con lo viajes de personas sujetas a la jurisdicción norteamericana.

Asimismo se autoriza el envío de un máximo de 500 dólares por cada persona que en Cuba desee emigrar, así como igual suma para los gastos de aquellos nacionales cubanos que desean visitar temporalmente a los Estados Unidos (23).

En lo que respecta a los viajes, las regulaciones de la Oficina para el Control de los Bienes Cubanos limita a 100 dólares diarios los gastos que los ciudadanos norteamericanos pueden realizar durante su estancia en Cuba.

No obstante a la prohibición de los viajes relacionados con las transacciones económicas, el gobierno de los Estados Unidos permite que a Cuba la visiten cinco categorías de personas: -familiares cercanos; -periodistas o personas cuyo objetivo sea recopilar noticias; -investigadores cuyo tema se vincule al estudio de Cuba; -funcionarios gubernamentales o de organismos internacionales y; las personas cuyos viajes son completamente patrocinados por el gobierno de Cuba o por una entidad no estadounidense. El 29 de junio de 1993 bajo el concepto de que la Ley para la Democracia Cubana estipula la ampliación del libre flujo de información y promueve el intercambio de ideas, el Departamento del Tesoro realizó modificaciones en el Código Federal de Regulaciones.

Estas variaciones allanan el camino para una ampliación de los viajes a Cuba por parte de grupos educativos y religiosos, profesionales, comerciantes de arte y editores. La medida contempla que estas personas podrán solicitar al Departamento del Tesoro licencias para viajar a Cuba con el objetivo de realizar "actividades educativas, religiosas o de derechos humanos claramente definidas y que estén razonablemente limitadas en la frecuencia, duración y número de participantes". Además, la categoría de investigadores profesionales fue ampliada, lo cual permitirá excursiones de estudiantes universitarios a la Isla.

En relación a las transacciones relacionadas con las publicaciones y material informativo, estas se permiten desde 1988 cuando se aprobó la Ley General de Comercio y Competitividad de 1988. En consecuencia, se refrendó que el Presidente no puede reglamentar o prohibir de manera directa o indirecta la importación de materiales informativos, pinturas dibujos y grabados.

Sin embargo, en la aplicación de esta Ley el Departamento del Tesoro interpretó que los materiales informativos eran sólo aquellos artículos tangibles que estuviesen creados de forma completa y que existiesen en el momento de la transacción. Como resultado, Tesoro determinó que en la Ley no quedaban incluidas ni las transmisiones de telecomunicaciones, ni los programas en vivo.

En abril de 1992, se enmendó la Regulación 515.560 (k), la cual autorizó la solicitud de licencias específicas para el servicio directo de carga con vistas a enviar paquetes humanitarios a Cuba por correo. Con anterioridad estos servicios podían optar por licencias sólo para trasladar equipajes y material informativo. A partir de entonces se autorizó a los donantes norteamericanos a enviar alimentos, medicinas y ropas por un valor total de 100 dólares al mes.

Sin embargo, no se debe pagar más de 5 dólares la libra por concepto de carga a Cuba, incluyendo la entrada, distribución y servicios relativos al embarque (24). Esta medida está dirigida a limitar el acceso de moneda libremente convertible a Cuba, en tanto el envío de paquetes por correo se realizaba a través de México a un costo de aproximadamente 27 dólares por libra.

Las donaciones de medicinas y suministros médicos a organizaciones no gubernamentales cubanas y las de alimentos fueron autorizadas por la Ley para la Democracia Cubana de 1992.

Los limitados servicios telefónicos entre Cuba y los Estados Unidos estuvieron durante todos estos años sujetos al otorgamiento de una licencia específica validada y la suma de dinero que le correspondía a la empresa cubana pasaban a la cuenta congelada existente.

En 1993, el gobierno de los Estados Unidos anunció la posibilidad de que sus compañías telefónicas entraran en negociaciones con su contraparte cubana, permitiéndose, a partir de ahora, los ingresos sobre bases comerciales. Esta decisión excluye la liberación de los 80 millones de dólares congelados por las comunicaciones efectuadas en los años anteriores. El cambio permite que los representantes de empresas estadounidenses visiten la Isla para la realización de contratos, aunque deben obtener primero el permiso del Departamento del Tesoro.

Hasta la aprobación de la Ley Torricelli en octubre de 1992 en la cual se excluye el comercio indirecto, la mayor cantidad de licencias específicas solicitaclas al Departamento del Tesoro en relación con Cuba eran por parte de las casas matrices de compañías norteamericanas con el objetivo de que sus subsidiarias entraran en transacciones comerciales con Cuba.

El Comercio indirecto: 1975 -1992

El comercio indirecto se inició en 1975, cuando se enmendaron las Regulaciones para el control de los Bienes Cubanos, y se autorizó que las subsidiarias norteamericanas en terceros países comerciaran con Cuba.

La aprobación de estas disposiciones tuvo lugar en un contexto político sari generis. Para mediados de la década de los años 70, Cuba logra romper el aislamiento a que fue sometida durante el decenio anterior, y se inicia una etapa de restablecimiento de relaciones diplomáticas y comerciales con la mayoría de los países del mundo, pero especialmente con América Latina En este período también se expenden los intercambios con Europa Occidental y Japón.

Desde el punto de vista político, el órgano consultivo de la OEA aprueba una resolución mediante la cual se permitió que cacle país signatario determinase la naturaleza de sus relaciones económicas y diplomáticas con Cuba.

La visión realista de la consolidación de la Revolución también influyó en el auge que logran las relaciones comerciales entre Cuba y Occidente. Así, sí en 1970 el comercio de Cuba con Occidente era sólo de 678 millones, para 1975 había ascendido a 3 mil millones, representando el 33 porciento de las exportaciones y el 49 porciento de las importaciones cubanas(25).

En el propio Estados Unidos, como tendencia realista y pragmática, se gestó un movimiento compuesto en lo fundamental por hombres de negocios, pero también congresistas, académicos y periodistas que evaluaron la política de bloqueo como inefectiva, en tanto no había logrado la desestabilización del gobierno cubano y si mayores vínculos con la ex-URSS y el entonces campo socialista. Se analizó esta política como contraria a los intereses de Estados Unidos en tanto dañaba su prestigio ante los países del Tercer Mundo y su resultante era la imposición de severas presiones económicas sobre el pueblo de Cuba, lo que había devenido en un recrudecimiento del sentimiento anti-norteamericano.

En un contexto internacional que se caracterizaba por un proceso de distensión, a finales de la Administración Nixon y durante el mandato de G. Ford se producen conversaciones secretas entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos, las cuales coadyuvaron a que con posterioridad y durante los dos primeros años de la Administración Carter se observara un relajamiento de las tensiones entre ambos países y se lograran acuerdos para solucionar algunos problemas de interés mutuo cubano-americanos.

Durante la Administración de J. Carter se flexibilizó la política de bloqueo, lo cual reflejó el estado de las relaciones entre ambos gobiernos. Las Regulaciones de Control de Activos Cubanos fueron enmendadas y se permitió a los ciudadanos norteamericanos viajar a la Isla. Esto facilitó que a partir de 1977 determinados sectores de los negocios norteamericanos visitaran a Cuba y se interesaran por las posibilidades que existían en la esfera comercial y financiera entre ambos países.

En la década de los anos 70, los países de América Latina, Europa Occidental y Canadá se cuestionaron el alcance extra-territorial que las leyes norteamericanas detentaban al prohibir el comercio de las subsidiarias norteamericanas en terceros países con Cuba. Al respeto, los gobiernos de Argentina y Canadá fueron muy enfáticos en su negativa de aceptar que las leyes estadounidenses limitaran su comercio con Cuba.

Como resultado, el 21 de agosto de 1975 el Departamento de Estado anunció cambios en las Regulaciones para el Control de los Bienes Cubanos. En esencia se autorizó el comercio de las subsidiarias estadounidenses con Cuba (26).

Esta situación no era nueva para el Departamento del Tesoro, pues un evento similar había ocurrido en 1950, cuando fueron promulgadas las Regulaciones para el Control de Bienes Extranjeros que impusieron embargos económicos a China y Corea del Norte. Esto provocó una reacción airada de gobiernos extranjeros y de aliados de Estados Unidos, que valoraron tales medidas como intentos norteamericanos por regular sus negocios internos. Por ejemplo, "la reacción canadiense forzó al gobierno de Estados Unidos a suavizar sus demandas para que la subsidiaria de la compañía Ford Motor de Canadá dejara de exportar partes automotrices a China" (27).

En el surgimiento de la "vía indirecta" de comercio entre Cuba y subsidiarias de compañías norteamericanas en otros países también incidió la expansión que a mediados de los años 70 tuvo el comercio cubano por la subida de los precios de las materias primas que siguió a la crisis energética de 1973 y a la crisis económica bastante generalizada en todo el mundo en 1974-75.

Al final del mandato de Carter se vuelven a deteriorar las relaciones entre Cuba y Estados Unidos y al llegar a la presidencia Ronald Reagan se recrudecen las cláusulas concernientes al bloqueo y se prohiben de nuevo las visitas a la Isla.

El comercio indirecto se había venido realizando en el período comprendido entre 1975 y 1992 sujeto a una lista de condicionantes que reducía considerablemente las potencialidades de su realización. Los nueve requisitos básicos fijados por la Oficina de Control de Bienes Extranjeros de Estados Unidos eran:

Detrás del "relajamiento del embargo" estaba en realidad el tema de la no aceptación, ni siquiera por los más allegados socios comerciales y políticos de Estados Unidos, del funcionamiento de la extra-territorialidad de sus leyes y además, que los intereses de estas empresas de naturaleza transnacional son, en general, opuestos al control del Estado.

La existencia de este comercio se explicaba también, en buena medida, por algunas de las tendencias más generales de la economía global; entre estas, la internacionalización de las relaciones comerciales y financieras y en particular por la amplia presencia de las empresas norteamericanas en importantes países capitalistas como Inglaterra, Suiza y Canadá, que han mantenido relaciones comerciales y diplomáticas con Cuba durante todos estos anos de aislamiento e incluso hostilidad en las relaciones entre Estados IJnidos y Cuba. Un variable de suma importancia al analizar el actual contexto político de las relaciones Cuba-Estados Unidos está en la desvinculación forzosa, pero inevitable, del sector externo de la economía cubana de lo que fue la URSS y los ex países socialistas de Europa del Este. Ello supone la reinserción de Cuba en un mercado mundial capitalista regido por normas estrictas donde está casi totalmente ausente la asistencia económica exterior, o la posibilidad de reimplantación de un mercado preferencial como el que ofrecía la URSS a Cuba en el azúcar, o incluso Estados Unidos antes de 1959.

Este proceso de transformación de la relaciones internacionales, muy acelerado a partir de 1989, se expresó en un ascenso de los flujos comerciales entre Cuba y las subsidiarias norteamericanas en terceros países, lo que alentó el debate en el Congreso norteamericano de dos tendencias extremas. Una de ellas, la más prominente y visiblemente encabezada por un grupo de congresistas que poseen el respaldo de la Fundación Nacional Cubano Americana, consideraba que se debía hacer más rígido el bloqueo para acelerar el colapso de la economía cubana por asfixia y con esta, de su gobierno; la otra sustentaba que la mejor forma de acelerar los ajustes de la economía y junto con ella de su sociedad, era levantando el embargo. Valga señalar que hasta el momento, la corriente mas derechista es la que se ha impuesto.

Haciendo un poco de historia es meritorio destacar que la corriente encaminada a fortalecer el bloqueo ha tenido distintas manifestaciones en el Congreso de Estados Unidos en los últimos años. En el Senado, desde julio de 1989, se había propuesto la enmienda 333 al proyecto de ley de Autorización para el Departamento de Estado, la USIA y la Junta Internacional de Difusión para los años fiscales 1990 y 1991 (S. 1160), según la cual el embargo a Cuba debía volver al estado en que este había funcionado de 1963 a 1975 y que incluía la prohibición de comerciar con Cuba para las empresas subsidiarias norteamericanas en terceros países.

No obstante, como un problema de procedimiento congresional esta cláusula fue eliminada a nivel del Comité de Conferencia, aunque la verdadera razón parece tener relación con la declaración del Departamento de Estado sobre la enmienda 333, conocida también con el nombre de su patrocinador el senador republicano del Estado de la Florida, Connie Mack.

En aquel momento el Departamento de Estado declaró su desacuerdo con la cláusula por los problemas que para los Estados Unidos pudiese acarrear el prohibir las actividades comerciales de terceros países con Cuba. También se opusieron a la enmienda Mack, los gobiernos de Bélgica, Inglaterra, Argentina, Canadá y las compañías Continental Grain, Johnson and Johnson y London Futures and Options Exchange.

En abril de 1990 en el Senado se propuso un proyecto de ley (S. 2444) que se dio a conocer como "Ley de Libertad y Democracia para Cuba", donde se combinaron medidas económicas que no prosperaron durante 1987, cuando tuvo lugar el debate de la nueva Ley de Comercio con el Exterior, y la enmienda Mack de 1989. De esta manera, con el objetivo de que el "sistema cubano colapso" se propuso que: a) El embargo a Cuba debía incluir la prohibición de comerciar con este país de las subsidiarias norteamericanas en países extranjerosi b) cualquier barco que entrase en Cuba con el objetivo de comerciar no podría entrar en ningún puerto norteamericano hasta después de transcurridos 6 meses y; c) autorizar al Presidente de Estados Unidos a suspender la ayuda económica a cualquier país que importase azúcar cubano.

Una enmienda similar fue adoptada por el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes en marzo de 1990 y fue incluida en el proyecto de ley de Ayuda al Exterior que incluía fondos urgentes para Panamá y Nicaragua.

Esta moción --que tenía como objetivo, recrudecer aún más el bloqueo y que fue aceptada por ambas Cámaras del Congreso en octubre de 1990--, no devino en Ley Pública, pues Bush no firmó el proyecto de ley de Administración de las Exportaciones en los diez días fijados según la práctica establecida (pocket veto).

La causa de tal decisión no estuvo encaminada a cambiar la política de intensificación del bloqueo, sino, como expresó el Departamento de Estado, evitar inconvenientes legales con países de América Latina y los aliados: Inglaterra, Canadá y Suiza.

Además estos últimos interpretaron la disposición como una intromisión en su soberanía.

Durante 1991 el senador Connie Mack intentó, sin éxito, que una tercera propuesta con el objetivo de recrudecer el bloqueo fuera aprobada como ley (29). No obstante, en 1992 el jefe del Subcomité de Asuntos del Hemisferio Occidental del Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara, Robert Torricelli, presentó un amplio proyecto de ley denominado "Ley para la Democracia Cubana de 1992", que en esencia retoma las posiciones de las ya mencionadas enmiendas Mack.

El Proyecto Torricelli, que devino Ley con la firma del Presidente el 23 de octubre de 1992 propugna una política proactiva que supone de una parte, recrudecer el bloqueo en su forma extrema y establecer un conjunto de condicionantes para el restablecimientos de las relaciones con Cuba, desestimando su soberanía.

En tanto la Ley Torricelli retama el elemento de prohibir a las subsidiarias norteamericanas en terceros países el comercio con Cuba, la misma entra en evidente contradicción con gobiernos extranjeros que han valorado su carácter como extraterritorial. Ya en octubre de 1991, la entonces Procuradora General canadiense, Kim Campbell instruyó una orden que prohibía a las corporaciones de Canadá cumplir las medidas restrictivas del comercio de las filiales y les exigía un informe sobre cualquier directiva relacionada con la enmienda Mack. En el propio año el Ministro de Relaciones Exteriores de ese país, Joe Clark, dirigió una carta de protesta al Secretario de Estado norteamericano James Baker, en la cual definía la enmienda como una intromisión en los asuntos internos canadienses.

Asimismo el Secretario de Comercio británico Peter Liley expresó en septiembre de 1991 que utilizaría la Ley de Protección de los Intereses Comerciales (Protectíon of Trading Interest Act-PTIA) para eliminar los efectos de la enmienda Mack y aclaró que no se aceptaría ningún intento de imponer las leyes de Estados Unidos a las compañías de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

En el mes de abril de 1992, la Comunidad Económica Europea y Portugal expresaron al gobierno norteamericano su profunda preocupación por las consecuencias que tendrían en el comercio internacional la aprobación del proyecto de ley, auspiciado por el representante demócrata Torricelli.

La Ley para la Democracia Cubana ha sido considerada como contraria a las normas de larga data de la cortesía entre naciones y el derecho internacional y su aprobación afecta negativamente el comercio de sus miembros con Estados Unidos y el transporte marítimo internacional.

La segunda tendencia, aquella que propugnaba el levantamiento del bloqueo con el fin de minar las bases del proceso cubano desde dentro y tomando como paradigma la política que se le aplicó sobre todo a Europa Oriental, se encuentra mucho menos articulada en los mecanismos de poder estadounidenses y por lo tanto, no se ha presentado como una opción viable en el debate que se está realizando sobre el bloqueo.

Entre estos dos extremos se mueven distintos matices impulsados por razones humanitarias --los que consideran no se debe negar el comercio de productos alimenticios y medicinas (30) a ningún país con independencia de su gobierno--, los que se movilizan por los intereses económicos de sus respectivas regiones --como el caso de congresistas en estados con alta significación del sector agropecuario--. Se incluyen en este grupo los empresarios que observan cómo su acceso a un mercado tradicional se mantiene cerrado y los beneficios de un posible comercio directo se desvían hacia otras regiones del mundo.

Caracterización del comercio indirecto (1975 - 1992)

Desde 1975 y como resultado de una enmienda a la Regulación del Control de Activos Cubanos de 1963 se autorizó a las subsidiarias de corporaciones estadounidenses en terceros países comerciar productos "no estratégicos" con la Isla.

En una primera fase, entre 1975 y 1989, este comercio fue asimilando una parte del comercio cubano con países occidentales. Se trataba en esta etapa de la absorción de una porción del comercio cubano que en tales circunstancias podría considerarse de carácter marginal, debido a que la fracción fundamental del comercio exterior se realizaba con la ex-URSS y el resto de los países del que fue el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) que concentraban más del 80 porciento de los intercambios comerciales de Cuba en condiciones preferenciales.

La desaparición del CAME, de la URSS y por supuesto, del mercado preferencial del azúcar cubano en ese contexto, colocó todo el comercio exterior de Cuba en condiciones puramente de mercado.

El ajuste de la economía cubana a los patrones mercantiles internacionales resultaba en la práctica un proceso que debía ir otorgando cada vez mayor participación al comercio e incluso a las inversiones de corporaciones extranjeras en el mercado cubano. En tal sentido el sostenimiento del embargo o incluso la imposición de regulaciones impidiendo el comercio de las subsidiarias norteamericanas con Cuba, como propugna la Ley para la Democracia Cubana de 1992, retardaba la inserción de la economía cubana en su entorno hemisférico, pero tambien representa pérdidas cada vez mayores para los sectores de los negocios que en Estados Unidos se beneficiarían económicamente del reinicio de las relaciones comerciales.

Según un estudio realizado por Kirby Jones y Donna Rich de la Universidad John Hopkins en 1988, el costo del bloqueo para el sector de negocios norteamericano ascendía, entonces a más de 30 mil millones de dólares (31). Sólo en productos químicos, granos y medicinas, los exportadores norteamericanos dejaron de percibir una ganancia de entre 300 y 400 millones anuales (32).

En la actualidad, si se toma en cuenta el fin de las relaciones comerciales de tipo preferencial con la otrora URSS y los países de Europa Oriental, parece correcto el estimado de un nuevo análisis de esa universidad bajo el título de "New Opportunities for US Cuban Trade", en el cual se plantea que Estados Unidos podría llegar a captar entre el 33 y el 50 porciento del comercio total cubano (33). En dependencia del escenario que finalmente se abra paso y del tiempo de ocurrencia, estos porcientos pueden variar considerablemente.

En este libro sus autores afirman que en el primer año de comercio entre Cuba y Estados Unidos, las corporaciones norteamericanas podrían vender a Cuba entre 1.3 y 2 mil millones de dólares, pudiendo alcanzar con posterioridad el comercio total entre ambos países un valor anual entre 4.3 y 6.5 mil millones de dólares.

Resulta evidente que las potencialidades del comercio indirecto que tuvo lugar entre 1975 y 1992 eran superiores al número de licencias solicitadas al Departamento de Comercio o de Tesoro, o ambos, antes de iniciarse el flujo mercantil, debido a que las propias compañías se decidían a realizar los trámites cuando hahían comprobado por sí mismas reunir los requisitos exigidos.

En 1991, doscientas ochenta y cuatro compañías norteamericanas poseían licencias específicas que permitían a sus subsidiarias en terceros países comerciar con Cuba. De 1980 a 1991 el Departamento de Tesoro había otorgado un total de 2,712 licencias y se había comerciado por un valor de 4,108 millones de dólares (34).

Entre 1980 y 1989 el valor de las exportaciones anuales de subsidiarias de corporaciones norteamericanas a Cuba había oscilado entre 87 millones de dólares en 1983 y 206 millones en 1980; sin embargo, en 1990 este indicador se ubicó en 533 millones de dólares, reduciéndose la cifra un 28% al ano siguiente en que alcanzó 383 millones (35).

No cabe duda que las restricciones impuestas a las transacciones de subsidiarias norteamericanas en terceros países comprometieron tanto el volumen de los intercambios como la estructura mercantil. De acuerdo a las últimas series publicadas por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos el grueso de las exportaciones cubanas se concentraban en azúcar y entre 1981 y 1984 tuvo cierta significación las ventas de nafta, que fueron reduciéndose progresivamente en su participación hasta desaparecer del intercambio en 1990.

Resulta un hecho notable que a posar de la crisis y el difícil proceso de ajuste por el que atravieza la economía cubana para adaptarse a las nuevas circunstancias, para 1990 se registrara un ascenso del intercambio de Cuba con subsidiarias de empresas norteamericanas en terceros países. Esto respondía al inevitable proceso de reinserción de Cuba en el sistema económico internacional capitalista como resultado directo del colapso de la URSS y el CAME.

El análisis de la estructura de las importaciones de las subsidiarias norteamericanas de Cuba entre 1975 y 1992, evidencia la configuración típica del comercio exterior cubano en sentido general: alto participación de las producciones "tradicionales cubanas", sobre todo de azúcar, e importación de todo tipo de productos.

Importaciones desde Cuba

Es decir, Cuba durante el período analizado había comprado a las subsidiarias norteamericanas, en su mayor parte, productos básicos, principalmente granos y trigo que llegaron a representar en 1990 el 71 porciento de todo el comercio, el nivel más alto desde 1980. Las importaciones de cereales se redujeron en 1991 a 348 millones o 48% del total del intercambio. Ello indica que la abrumadora mayoría del comercio está en los bienes de consumo, sobre todo alimentos, renglón que sería de los primeros en incorporarse al comercio directo en un escenario de levantamiento gradual del embargo comercial.

Exportaciones a Cuba

Basado en el análisis del período 1981-1991 y de acuerdo a los datos del Departamento del Tesoro de Estados Unidos el 78 porciento del comercio indirecto se efectuaba con sólo tres países: Suiza (40.7%), Reino Unido (20.5%) y Canadá (12.6%). Para 1991 las subsidiarias norteamericanas localizadas en Suiza conducían el 69.4% del comercio indirecto con Cuba. Otros países donde operaban estas empresas que tenían relaciones con Cuba eran Argentina, Bermudas, Francia, España, Panamá y México.

Comercio Indirecto con Cuba

El comercio de las subsidiarias norteamericanas con Cuba había sido bastante equilibrado --con la notable excepción de 1990-- y en ese sentido beneficioso para ambas partes, si bien en el período comprendido entre 1981 y 1991 el valor total de las exportaciones de las empresas que comerciaban con Cuba alcanzó los 2,222 millones de dólares, mientras las compras a Cuba efectuadas por las mismas se ubicaron en 1,784 millones de dólares, lo que dejó un "saldo favorable" a las empresas de matriz norteamericana de 438 millones.

Balance Comercial de las Subsidiarias con Cuba

Desafortunadamente, con la entrada en vigor de la Ley para la Democracia Cubana en octubre de 1992 se enmendaron las regulaciones para el control de activos extranjeros y se prohibieron la expedición de la mayoría de las licencias para comerciar con Cuba a las entidades en terceros países que son propiedad o están controladas por norteamericanos.

PERSPECTIVAS DEL COMERCIO DE ESTADOS UNIDOS CON CUBA

En la actualidad no existe comercio de los Estados Unidos con Cuba en virtud del bloqueo y el intercambio comercial entre la Isla y subsidiarias norteamericanas en terceros países ha quedado suspendido por la Ley Torricelli.

El análisis de aquel comercio de Cuba --un país-- con un conjunto de subsidiarias de empresas cuyas casas matrices se ubicaban en Estados Unidos, pero que incluso no tenían que ser siempre propiedad única de nacionales norteamericanos, introdujo una notable e innecesaria distorsión. Se trató en definitiva de un obstáculo al comercio, contrario a los paradigmas del mercado libre, bajo el presupuesto del empleo del comercio como un instrumento de fuerza en la política exterior que no sólo perjudicaba al pueblo cubano sino también a muchos trabajadores y empleados norteamericanos.

Estados Unidos tenía relaciones comerciales con todos los ex países socialistas europeos sin excluir la URSS aunque este intercambio se encontraba regulado en los marcos de un organo multilateral designado esencialmente para evitar el traslado de tecnología de avanzada que pudiera ser empleada con fines militares.

En el actual contexto distensivo de las relaciones internacionales resulta obsoleto la aplicación de un patrón de guerra fría y bloqueo contra Cuba. A diferencia de Norteamérica, los países de la Comunidad Económica Europea, Canadá, Japón y América Latina mantienen relaciones económicas tanto comerciales como en la esfera inversionista normales con la Isla, la cual si bien no es el mercado chino, si constituye potencialmente el mayor del Caribe y Centroamérica.

Desde un punto de vista más realista y pragmático entre las motivaciones norteamericanas para restablecer el comercio directo con Cuba se pudieran mencionar el tamaño del mercado, la base material y el atractivo de una mano de obra de alta calificación. Por ello, cabe suponer que las perspectivas del comercio directo con Cuba no se expresa siquiera pálidamente en las cifras del comercio indirecto que tuvo lugar entre 1975 y 1992.

Algunos estudios han tratado de cuantificar ese flujo una vez levantado el bloqueo, pero en realidad las condiciones que determinan la redirección del comercio hacia Estados Unidos puede ser mayor debido tanto a los cambios del contexto comercial internacional como a la propia reconfiguración de la economía cubana, fenómeno que sería alentado también por la apertura del comercio con Cuba aún en circunstancias que no puedan considerarse como totalmente normales.

Estados Unidos fue para Cuba el principal mercado, debe serlo de nuevo por razones geográficas, económicas y financieras una vez eliminadas las tendencias políticas que han condicionado las relaciones económicas de los dos países en el contexto de guerra fría ya desaparecido.

En tal sentido, resulta difícil entender por qué Estados Unidos se aferra a la política de bloqueo si la misma en todos estos años no ha brindado los resultados esperados; ni qué esquema racional dirige la toma de decisiones hacia Cuba como para subvalorar las potencialidades que posee ese país para reacomodar su comercio exterior y orientarlo al mercado internacional como resultado del desmantelamiento del Campo Socialista y la desintegración de la URSS.

Estas incongruencias de la política exterior norteamericana demuestran que su formulación no se atiene a objetivos de política exterior o de su agenda de seguridad nacional, sino a problemas de política interna y al alto grado de ideologización en que se asume el tema de Cuba.

El sostenimiento del patrón de confrontación no está dado por la falacia justificativa de la aversión ideológica al socialismo como modelo político y social en tanto Estados Unidos ha ido logrando entendimientos con China, e incluso parece estar cercano el fin del bloqueo a Vietnam debido a la exitosa inserción de la economía de ese país en el mercado mundial que promueve con mucha vitalidad los intereses del capital norteamericano.

Es decir, desde el punto de vista norteamericano y de su seguridad nacional, la política de bloqueo entra en contradicción con la necesidad que tienen los Estados Unidos de pasar de la "geopolítica" a la "geoeconomía", ante el surgimiento de bloques económicos definidos en el mundo, los cuales a mediano plazo constituirán algunos de sus principales retos en el Nuevo Orden Mundial. Las raíces del conflicto se mantienen hasta el presente sobre bases históricas que tienen sus orígenes en el siglo pasado, aunque sin duda el triunfo del proceso revolucionario en 1959 constituyó un momento de máximo enfrentamiento entre los dos países.

Por otras parte, la política de bloqueo desconoce las disposiciones del GATT (Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio) que postula el libre comercio y excluye las prohibiciones de tipo político para comerciar. Estas limitaciones no están acordes con el espíritu de libre empresa y libertad de comercio propugnado por Estados Unidos y limita la inserción de Cuba en su ambiente natural.

La existencia del mercado norteamericano en las cercanías de Cuba constituye una atracción fundamental pues se registra un abaratamiento sustancial de los costos como consecuencia de la reducción de los fletes.

Las empresas o negocios implantados en Cuba pueden reducir y casi eliminar sus inventarios pues los suministros tendrían la posibilidad de llegar a tiempo, directamente, desde las instalaciones de los fabricantes, o los almacenes de los proveedores norteamericanos.

En términos propiamente económicos el levantamiento del embargo o bloqueo a Cuba permitiría la realización de su comercio en dólares, lo cual evitaría las pérdidas por concepto de las fluctuaciones de las tasas de cambio del dólar respecto a las otras monedas.

Al mismo tiempo la eliminación del embargo debe considerarse como una primera pieza del proceso negociador entre Cuba y Estados Unidos, en el cual habrían reclamaciones pendientes de solución que de otra forma se mantendrán congeladas con danos crecientes para ambas partes.

Las compensaciones

Las cuestiones relacionadas con la nacionalización de las propiedades norteamericanas en Cuba y el congelamiento de los bienes cubanos en Estados Unidos constituye un punto neurálgico en las relaciones entre ambos países, que necesariamente serían abordadas en una fase de negociación.

La mayoría de las propiedades norteamericanas en Cuba fueron nacionalizadas entre 1960 y 1961, con posterioridad a la suspensión de la cuota azucarera cubana.

En aquel momento Cuba propuso que las empresas norteamericanas serían indemnizadas mediante bonos al 2% anual, que se vencerían en un plazo de 50 años, con un fondo constituido con la cuarta parte del valor de lo que le compraran a Cuba por encima de los 3 millones de toneladas y a condición de que el precio del azúcar no fuera menor de 5,40 centavos de dólares la libra.

El 3 de julio de 1963 el gobierno norteamericano congeló todos los bienes cubanos que se encontraban en ese país.



Actualmente las propiedades cubanas, tanto las estatales como las privadas, así como las transacciones financieras con Cuba, todas las propiedades de Cuba y de ciudadanos cubanos y de los ciudadanos "especialmente designados" (36) de Cuba en poder de ciudadanos norteamericanos están bloqueadas.

Asimismo cualquier propiedad en que Cuba tenga un interés y entre a Estados Unidos es automáticamente bloqueada, mientras que Cuba o el ciudadano cubano siga siendo dueño de la propiedad. El congelamiento impone una prohibición total de transferencia o transacción de cualquier tipo. Ningún pago, transferencia, extracción u operación puede tener lugar con respecto a una propiedad bloqueada, a menos que esté autorizado por el Departamento del Tesoro.

En 1964, el Congreso de Estados Unidos autorizó a la Comisión de Reclamaciones Internacionales a determinar y validar los montos de las reclamaciones contra el gobierno de Cuba y autorizó la adjudicación y venta de los bienes cubanos congelados para satisfacer las reclamaciones validadas (37). En 1965, el Legislativo eliminó la última clausula mencionada(38).

La disparidad entre la suma de los bienes congelados y las reclamaciones por expropiación constituye un rasgo distintivo en las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.

Del 1 de noviembre de 1965 al 1 de mayo de 1967 los reclamantes fueron presentando sus expedientes ante la Comisión de Reclamaciones Internacionales la que determinó si procedían o no y certificaba el monto de la pérdida. El 6 de julio de 1972 concluyó el programa de Cuba de esta Comisión, la cual expidió certificación al Secretario de Estado de la cuantía de todas las reclamaciones.

La Comisión de Reclamaciones adoptó certificaciones favorables sobre 5,911 reclamaciones y el valor de los bienes nacionalizados, expropiados, intervenidos, u incautados fue determinado en un monto principal agregado de 1.851,057,358, tomando en cuenta una tasa de interés del 6% anual desde el momento de la pérdida del activo. Al mismo tiempo se denegaron o fueron retiradas por los beneficiarios 5,905 reclamaciones.

De las 5,911 reclamaciones aprobadas, aproximadamente 5.000 pertenecen a individuos y el resto a compañías. La mayor parte de la suma inicial de 1.851,057,358 tiene que ver con las reclamaciones de tres compañías : Cuban Electric Co., ITT, y la North American Sugar Industries, las cuales en su conjunto totalizan $507 millones.


Corporaciones que reclaman a Cuba más de 10 millones de dólares
 Reclamante
Suma
Cuban Electric
267.6
International Telephone and Telegraph
130.7
North Ameritan Sugar Industries
109.0
Moa Bay Mining
88.3
United Fruit Sugar
85.1
West Indies Sugar
84.9
Ameritan Sugar
 81.0
Standard Oil of New Jersey
71.6
Bangor Punta
53.4
Francisco Sugar
52.6
Texaco
50.1
Manatí Sugar
48.6
Nicaro Nickel
33.0
Coca-Cola
27.9
Lone Star Cement
24.9
New Tuinueu Sugar
 23.3
Colgate-Palmolive
14.4
Braga Brothers
12.6
Boise-Cascade
11.7
Ameritan Brands
10.6
Fuente:US Foreign Claims Settlement Commission.

En la actualidad, el monto de las reclamaciones asciende a más de 5 mil millones de dólares en tanto se toma en cuenta una tasa de interés del 6% anual de 1.851,057,358 dólares certificados inicialmente por la Comisión de Reclamaciones Internacionales de los Estados Unidos.

Una situación embarazosa resulta de que en algunos casos las reclamaciones se certificaron de acuerdo con el valor en libro de los activos de las compañías y no por el declarado en Cuba para el pago de impuestos, elemento que indudablemente tendría que ser tomado en cuenta en el proceso de negociaciones. La Ley de Asistencia al Extranjero de 1961 en la sección 620(a)(2) expresa la prohibición de otorgar a Cuba ningún beneficio por las leyes norteamericanas hasta que el Presidente de Estados Unidos determine que Cuba ha tomado medidas apropiadas acordes con el derecho internacional, con el fin de compensar a los ciudadanos o firmas estadounidenses por las propiedades nacionalizadas. Sin ernbargo, el Presidente puede desestimar esta disposición si considera que es necesario en virtud del interés nacional.

La interrelación de la política de bloqueo con el problema de las compensaciones se ha realizado de manera artificial y más por razones políticas que de tipo comercial. En principio, el establecimiento del comercio directo entre Cuba y Estados Unidos pudiera ser posible sin un acuerdo previo para la liquidación de las reclamaciones, porque sólo los activos bajo jurisdicción territorial de Estados Unidos pueden ser considerados.

Lo expresado con anterioridad no significa que no se trate de buscar una solución aceptable para ambos países, como se ha logrado en el caso de otras reclamaciones. Cada ha concluido acuerdos de liquidación de reclamaciones por bienes afectados a consecuencia del proceso de nacionalización con Suiza, Francia, Canadá y España (39). En estos años han existido relaciones comerciales normales entre estos países y Cuba, así como en la esfera inversionista sin que el problema de las reclamaciones haya constituido un obstáculo insalvable.

El gobierno cubano no se ha negado a discutir el tema de las compensaciones a los ciudadanos o firmas norteamericanas por los bienes nacionalizados después de 1959. Sin embargo, las relaciones confrontantes, emocionales y altamente ideologizadas no constituyen un clima apropiado a la negociación. El bloqueo ha coadyuvado a que las negociaciones sobre este aspecto hayan sido desatendidas.

El asunto de las reclamaciones debe ser un aspecto a solucionar en la agenda cubano-americana y no un prerrequisito para realizar un eventual levantamiento de las medidas del bloqueo.

El reestablecimiento de las relaciones económicas y comerciales entre Cuba y Estados Unidos ayudaría a aumentar la reserva de moneda libremente convertible de la Isla y por tanto su capacidad de pago. Es imposible imaginar la compensación efectiva en ausencia de relaciones comerciales normales. Ello supone, al menos, una negociación conjunta de todos los aspectos económicos en busca de una solución satisfactoria para las partes sin precondiciones.

Esto necesitaría, en primer lugar, la existencia de una administración estadounidense con la voluntad política necesaria para negociar con el gobierno cubano los temas bilaterales y variar todo el sistema legal sobre el cual se sustenta la política del bloqueo.

Por otra parte, no es posible explorar todas las opciones de compensación, que si bien requieren un marco general de negociación y no de hostilidad y agresión, deben ser analizados caso por caso.

Las condiciones actuales de la legislación cubana con respecto a la posibilidad de inversión en la Isla del capital extranjero, refrendada por las reformas constitucionales realizadas en 1992 permite adicionar a las formas habituales de compensación empleadas con otros países, fórmulas que busquen la satisfacción de dichas compensaciones mediante la formación de empresas mixtas, creación de zonas especiales para el libre comercio y arreglos de mercadeo.

Estas variantes tienen la ventaja de restituir la presencia de al menos una parte de ese capital norteamericano en Cuba y al mismo tiempo, se crean las condiciones para el pago, que en las actuales circunstancias queda obstaculizado por el embargo y la ausencia de una negociación.

Una alternativa supondría buscar una fórmula para resolver el problema de las compensaciones acorde con el derecho internacional y tomando en cuenta las posiciones de ambas partes en un diálogo constructivo, pero sin desestimar los daños infringidos a la economía y al pueblo cubano por las medidas punitivas impuestas por el gobierno de los Estados Unidos.

Sin embargo, desde finales de 1992, la Ley Torricelli ha complicado la ocurrencia del escenario de negociación. En su lugar, se aplica un recrudecimiento del embargo como opción de primera línea y al propio tiempo se abren algunos canales para la comunicación, los viajes y cierta ayuda humanitaria.

El curso ulterior de las relaciones bilaterales en este contexto está altamente correlacionado con el desarrollo de la situación en Cuba y el despliegue de medidas internas de carácter económico que buscan sacar al país de la crisis y estimular su mercado, reajustándolo a las nuevas condiciones. Tal política ha tenido un nuevo aliento desde mediados de 1993 y sus resultados podrían eventualmente estimular los escenarios que aquí se han explorado.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


© Soraya,Castro Mariño y Luis René, Fernandez Tabío, EUA-Cuba: Confrontación Económica en el Post-Bipolarisnmo, en Política Internacional, http://luisdallanegra.bravehost.com/soraya.htm

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com
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* Investigadores del Centro de Estudios sobre Estados Unidos de la Universidad de La Habana.
(1) 25 F.R. 6414.
(2) Por las prerrogativas conferidas al Presidente de Estados Unidos en la Ley Azucarera de 1898 y sus enmiendas, D. Eisenhower fijó la cuota azucarera de Cuba para el año fiscal 1960 en 39,752 toneladas cortas más el azúcar certificada antes del 3 de julio de 1960.
(3) EL carácter socialista de la Revolución fue declarado en abril de 1961. Nótese que se está hablando de septiembre de 1960.
(4) 25 F.R. 1006, October 20, 1960
(5) 25 F.R. 13131.
(6) EL 23 de mayo de 1962 se enmendó la sección 5(b) de la Ley de Comercio Con el Enemigo de 1917. (50 U.S.C. App 5 (a))
(7) Mediante la decisión 55638 del Departamento del Tesoro del 13 de junio de 1962 se rescindió el Status de Cuta de Nación Más Favorecida y se eliminaron las tarifas preferenciales.Véase Sec 401, Tariff Classification Act of 1962 (PL 87-956, May 24, 1962.(76 Stat.72) y la Sec 5 de la Ley de Extensión de Acuerdos Comerciales de 1951 con sus enmiendas. (Trade Agreement Extension Act of 1951)
(8) Proclamation 3447, 27 F.R 1085, February 7, 1962; 22 U.S.C 2370.
(9) Para profundizar véase: Rehm, John: Cuban Trade Embargo, prepared for Kirby Jones, Alamar Associates, Busby, Rivkin, Sherman, Levy and Rehm, Washington D.C, Legal Memo, p 1.
(10) 29 F.R 6381, May 15, 1964.
(11) 15 C.F.R. 770-786, específicamente con respecto a Cuba, Sección 785.1.
(12) 15 C.F.R. 785.1 (b) (1).
(13) 15 F.R. 6381, May 15, 1969
(14) 15 C.F.R. 7771.9. Esta disposición fue aprobada por el Departamento de Comercio y entró en ejercicio el 29 de agosto de 1975.
(15) P.L. 102-484, 1701 et seq; 106 Stat. 2575.
(16) 15 C.F.R. 785.1 (b) (2).
(17) 31 C.F.R. 515.359.
(18) 15 C.F.R. 774.1.
(19) 31 C.F.R. Part 515.
(20) 50 U.S. C. App.1 et seg.
(21) Véase: Office of Foreign Assets Control: Cuba Assets Control Requlation, Federal Register, Vol. 56, No. 1, 91, U.S. Department of Treasury, October 2, 1991, Washington D.C, pp 5. A partir del 1ro. de noviembre se enmendó la regulación 31 CFR y se redujo de 500 a 300 dólares por trimestre la cifra permitida para enviar a familiares.
(22) Shaw, Pittmam, Potts and Trowbridge: Free Market Cuba Business Journal, Winter 1992, Vol 1, No. 1, p 8.
(23) La Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) enmendó la regulación 515.560 e impuso como limite inferior el envío directo o indirecto de 500 dólares para sufragar los gestos por concepto de retribuciones en relación con los viajes de personas sujetas a la jurisdicción norteamericana a Cuba. Además, la OFAC aprobó una enmienda técnica a la regulación 515.563 limitando a 500 dólares a los ciudadanos cubanos que desean realizar visitas temporales a EE.UU. por concepto de pago de pasajes, visas, etc. Todas estas regulaciones entraron en vigor a partir del 1ro. de noviembre de 1991.
(24) Office of Foreign Assets Control. Cuta Assets Control Regulations, US Department of Treasury, April 29, 1992.
(25) Rich, Donna: "U.S. and Cuba: Trading Partners?". En: Cuba Update, Vol XI, No. 1-2, April 1990, pp. 33-36.
(26) 31 C.F.R. 515.559.
(27)Shaw, Pitman, Potts and Trowbridge: Op. Cit., p.8.
(28) Tittle 31 C.F.R., E, 515.559.
(29) El presidente Bush vetó la Ley de Administración de las Exportaciones que contenía la tercera enmienda Mack.
(30) En .la audiencias del Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes en los primeros días de abril de 1992, Bill Alexander (D-Ark) testificó que el embargo priva a los campesinos norteamericanos que cultivan arroz y granos del históricamente lucrativo mercado cubano. David Nagle (D-Iowa) consideró que los alimentos y las medicinas debían ser excluidas del embargo por razones humanitarias y que incluso en caso de Iraq no se había implementado ese tipo de medidas.
(31)Véase: Jones, Kirby and Rich, Donna: Opportunities for US-Cuba Trade, A Study by The Cuban Studies Program of The John Hopkins School of Advanced International Studies, Washington D.C., p.8.
(32) Ibidem, p.2.
(33)Rich Kaplowitz, Donna & Michael Kaplowitz, New Opportunities for US - Cuban Trade, Cuban Studies Program, The Paul H. Nitze School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University, Washington DC, May 1992, p.2.
(34)Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury, Special Report, "An Analysis of Licensed Trade with Cuba by Foreign Subsidiaries of U.S. Compani es", Washington D.C., July 1992.
(35) Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. (Special Report) An Analysis of Licensed Trade with Cuba by Foreign Subsidiarles of U.S. Companies, Washington D.C., July 1991 y July 1992.
(36) Los individuos u organizaciones que actúan en nombre de Cada en cualquier parte del mundo son considerados por el Departamento del Tesoro como "ciudadanos especialmente designados". Sus nombres se publican en el Registro Federal.
(37) Act of October 16, 1964. PL 88-66, 78 Stat. 1110, amending International Claims Settlement Act, 22 U S.C 1621. (1970).
(38) Act of October 19, 1965.PL 89-262,5, 79 Stat. 988, amending 22 U.S.C 1643 (j). (1970).
(39) La importante firma petrolera anglo británica, Shell, logró un arreglo de compensación al no ser norteamericana. Véase: Donna Rich & Michael Kaplowitz, New Opportunities for U.S. - Cuban Trade, Washington D.C. May 1992, p. 39.