Tapa Problemática del Orden

 

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5. TIPOS DE ORDEN ALTERNATIVOS

© Luis, DALLANEGRA PEDRAZA

Como punto de partida para analizar los distintos tipos de orden más sobresalientes, debo decir, que es imposible estudiar la problemática del orden, sin tener en cuenta las causas de desorden, y sus distintas formas.

Además, hay que tener en claro, que el orden elemental, no es la total ausencia de uso de la fuerza; por lo que sostener un orden elemental, no es ponerse a evitar el uso de la fuerza, sea ésta defensiva u ofensiva. Digo esto, ya que el problema del orden, implica la existencia de un poder de policía, el que en una comunidad internacional descentralizada, evidentemente será ejercido por las potencias principales, ya sea en el ámbito mundial, regional o local.

La vinculación existente entre orden y sistema, consiste en que, mientras este último se mantiene a si mismo y evoluciona como resultado no intencional de las interacciones en la comunidad internacional; el orden debe ser constantemente controlado, ya que no es la resultante no intencional de las interacciones, sino que es función de la acción volitiva y coordinada o no de los Estados. Coordinada o no, significa, en definitiva, que la coordinación dependerá del grado de afinidad, así como también del grado de equilibrio existente entre los distintos poderes interactuantes, en sus "intenciones" para establecer un sistema de reglas del juego.

Los distintos tipos de orden, variarán, de acuerdo al grado de concentración o difusión de la autoridad. En este sentido, así como en el análisis de los tipos de orden, sigo el criterio de Liska (21).

De esta manera, encontramos que: 1) varían en el grado en que ejerzan represión por medio de una autoridad ordenante; o 2) por represión recíproca entre adversarios. En este segundo caso, se considera que existen actores en pugna por imponer un tipo de orden según su concepción; o 3) por auto-represión de potenciales disturbadores del orden. Una auto-represión, que es función de la capacidad y compulsión a anticipar respuestas a acciones enemigas del orden o la justicia, tal como se los entiende en ese momento.

Los distintos tipos de orden, pueden variar también en la medida en que son aptos para controlar el desorden resultante de la interacción de los Estados.

Así, encontramos que, según el criterio de Liska, se dan cinco tipos de orden mundial:

1) El primer tipo de orden mundial, tanto por su antigüedad, como por su simplicidad, es el imperial.

Se lo puede definir por la existencia de una potencia tanto material, como culturalmente preponderante. Los ejemplos más típicos a que se puede aludir son: el Egipto antiguo, en el mediterráneo oriental; Roma en el Mediterráneo; China en su órbita en los periodos en que abarcó tanto a Vietnam como a Corea; más recientemente, el Sacro Imperio Romano bajo Carlos V; Francia bajo Luis XIV y Napoleón y Gran Bretaña bajo Lord Palmerston y Lord Beaconsfield; estos últimos como pretensiones parciales de rol imperial (22).

En la actualidad (escribe su libro en 1967), Liska habla de un orden inter-imperial, conformado por dos grandes potencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, en una lucha por la primacía mundial (23).

En este último caso, cuando se habla de imperios, los define como "superestados", siendo éstos, Estados que exceden a los demás en tamaño, alcance de su poder y sentido de sus tareas en el ámbito internacional. El alcance de sus intereses en el sentido de interés nacional, que más bien sería el interés imperial -no solo contempla la defensa y seguridad de sus propias fronteras nacionales, sino también de las "fronteras " de sus ámbitos hegemónicos- (24).

En este sentido, las actuaciones tanto de Estados Unidos, como de la Unión Soviética, en Guatemala, República Dominicana, Panamá, Grenada, etc., en el Bloque Occidental, o en Hungría, Checoslovaquia, Polonia, etc., en el Bloque Oriental, han sido con el propósito de proteger el orden. Mientras que la guerra de Vietnam, significó para Estados Unidos, su primera "guerra imperial" (25).

2) El segundo tipo de orden, lo constituye la pugna por la primacía entre dos, o raramente más, aspirantes al rol imperial. Liska las denomina "contiendas hegemónicas".

El orden se da por "represión recíproca" entre los principales aspirantes al rol imperial.

Históricamente existieron contiendas hegemónicas entre los Habsburgos de España y Austria contra los Valois y Borbones de Francia; entre la Francia Continental-Marítima contra la Inglaterra Marítima-Continental; y entre la Rusia Zarista y la Alemania Imperial, contra la Inglaterra Parlamentaria. En el siglo XX, la principal contienda hegemónica estuvo dada durante el período conocido como de la "guerra fría" entre Estados Unidos "capitalistas privados" y la Unión Soviética "capitalista estatal". Se trata de una contienda donde el factor ideológico juega un papel preponderante, y pese a la "coexistencia", la pugna por la primacía no finalizó. A partir del gobierno de Reagan, se frustró definitivamente la coexistencia y se reinició la "guerra fría" -segunda-, que duró hasta la Cumbre de Reickjavic(1985) que va a derivar, aceleradamente, en el total declinio del sistema bipolar con la desaparición de la URSS en 1991, a lo que contribuyó la "perestroika y el glassnost".

El orden inter-imperial al que aludí en el primer caso, estaría dado por la pugna por la primacía entre las dos superpotencias.

En este caso, hay que hablar de orden en dos sentidos:

    1) el orden intra-hegemónico, en el que ejercen su voluntad disciplinante las respectivas potencias. En este sentido, podemos encontrar bloques jerarquizados, semi-jerarquizados, o no jerarquizados, depende esto, del tipo de relaciones entre potencia hegemónica-miembros del ámbito hegemónico.

    Esta forma de relación, también permitirá conocer las "líneas de borde" intra-hegemónicas, en los términos en que Puig las considera (26). Esto es, por el lado de la potencia hegemónica, el grado de permisibidad a las acciones de los miembros de su ámbito; y por el lado de los actores componentes de ese ámbito, la capacidad para ejercer actitudes contestatarias.

    2) El otro sentido, es el que comprende al orden inter-hegemónico, o sea el resultante de la interacción entre las dos grandes cabezas de bloque. Se dan líneas de borde, pero éstas son inter-hegemónicas, a las que ya he aludido en la sección 3. de este trabajo.

    Una pregunta que hay que hacerse para este segundo caso, es: qué tipo de orden puede ser, aquél que está conformado por la "pugna por la primacía". En realidad, caben serias dudas sobre la existencia de orden alguno desde el momento en que éste está constituido por una lucha por imponer la voluntad de un super-actor sobre el otro.

    Si uno sigue la concepción de Figari (27), concluye que, no se ha dado ningún tipo de orden, sino que esta lucha por la primacía ha sido el camino que ambas superpotencias han seleccionado para establecer un orden mundial. De todos formas, si bien existió un orden elemental, este fue "no-consolidado". Se consolidaría, recién, en la medida en que hubiera un acuerdo entre los dos principales protagonistas, o uno de ellos se impusiera sobre el otro.

    Si uno sigue la concepción de Puig (28), con su visión "holista" de la comunidad internacional, las relaciones entre las dos superpotencias, han constituido, sea en forma tácita, o de manera expresa, un orden.

    Si se analizan los aspectos tácitos de ese orden, un ejemplo puede ser el hecho de que ninguna de ambas se haya atrevido a inmiscuirse en los asuntos internos del otro bloque, sea en los casos de las pretensiones autonomistas de Hungría o Checoslovaquia. No obstante ello, el caso cubano fue llamativo. La pregunta es, en qué momento de una tendencia autonomizante por parte de un actor intra-hegemónico, la potencia del otro bloque puede ejercer su influencia. La respuesta fue dada efectivamente por la situación planteada por la Cuba de Castro durante la crisis de los misiles de 1962. El acuerdo de no intromisión, se refiere a los aspectos político-militares, por lo que, si bien Cuba pasó a formar parte del Bloque Oriental a fines de 1961, con la declaración "urbi et orbi" de Castro de su marxismo-leninismo, las acciones soviéticas en Cuba debieron reducirse a ayuda material no militar. Esto explica el retiro de los misiles ante las exigencias del gobierno de Kennedy, debiendo ofrecer como contrapartida el retiro de las bases misilísticas norteamericanas de Turquía.

    En los aspectos expresos de la constitución del orden, Yalta, Potsdam, etc., constituyeron ejemplos suficientes. A posteriori, la firma del Tratado Antártico en 1959; la firma del Tratado sobre Prohibición de Experiencias Atómicas en la Atmósfera en 1963; o el tratado relativo al Espacio Ultraterrestre de 1967; etc., conformaron orden elemental en el ámbito mundial.

    De todas formas, sigamos el criterio expuesto por Figari, o el de Puig, encontraremos dos situaciones relevantes: 1) existió un orden elemental; 2) aún hasta la desintegración del sistema bipolar, existieron cuestionamientos sobre el tipo de orden mundial, entre las dos superpotencias, desde el momento en que sus diferencias ideológicas las llevó, sea por la guerra fría, o por métodos distensivos, a una lucha por la primacía.

Un último aspecto que resulta importante incluir en el análisis, dentro de este tipo de orden, es el de las heterodoxias.

Anteriormente, hice referencia a líneas de borde intra-hegemónicas, definiéndolas desde el punto de vista de los actores miembros de un ámbito hegemónico, como la capacidad de adoptar actitudes contestatarias.

Es evidente, que toda actitud contestataria, lleva como propósito procurar una mayor autonomía de acción. Por lo que, encontraremos que, determinados actores, al adoptar una tendencia autonomizante -tendencia hacia la autonomía- lo harán de dos maneras fundamentalmente: 1) el secesionismo; 2) la heterodoxia (29).

A su vez, toda tendencia autonomizante, para que se constituya en una verdadera autonomía, depende de la viabilidad nacional (30); esto es, de la capacidad de desempeñarse en términos relativamente autónomos.

Una tendencia autonomizante de tipo secesionista, es cuando un actor, emprende acciones contestatarias, y rompe radicalmente con los lineamientos fundamentales establecidos por la potencia hegemónica, o con el actor al que se encuentra relacionado.

Un ejemplo claro de secesionismo en América Latina lo constituye el caso cubano. Evidentemente, al carecer Cuba de viabilidad nacional, el resultado de su secesionismo no fue el logro de la autonomía, sino por el contrario; la dependencia respecto de la potencia hegemónica del bloque contrario.

La tendencia autonomizante de tipo heterodoxo, es aquella, en que un actor, miembro de un ámbito hegemónico, reserva en su accionar internacional, para su decisión, aquéllos aspectos que considera de interés nacional, pero no obstante ello, no rompe con los lineamientos fundamentales del bloque al que pertenece.

Desde ya, la reserva de los aspectos que son de interés nacional, es hasta el punto en que no se planteen situaciones de orden "crucial"; o sea, aquellas situaciones en que pueda estar en peligro el equilibrio del bloque, y que la potencia hegemónica procurará evitar, recurriendo incluso a la fuerza, porque considera que se han transgredido las "líneas de borde intra-hegemónicas".

Un ejemplo de heterodoxia, lo constituyó la Francia de De Gaulle, especialmente durante su segundo período de gobierno; y estuvo dado principalmente por su renuncia a firmar el Tratado de Prohibición de Experiencias Atómicas en la Atmósfera de 1963, así como por su salida de la órbita de la OTAN. Esto ha sido suficientemente analizado en la sección 3. de este trabajo.

El comportamiento francés durante el gobierno de Giscard d’Estaing, de no consulta a su "aliado" norteamericano sobre el comportamiento a adoptar respecto de la crisis del Medio Oriente y la invasión soviética a Afganistán, implicó una actitud heterodoxa, fundamentada en el interés del gobierno francés de implementar su accionar externo en función del interés nacional.

En América Latina, el Pacto Andino, fue -en los '70- un buen ejemplo de comportamiento heterodoxo.

3) El tercer tipo de orden según Liska, es el "equilibrio de poderes".

Antes de su tratamiento, aclaremos qué se entiende por equilibrio de poder:

    1) En primer lugar, puede entenderse en términos de "distribución" de poder entre varios Estados; esto es, una capacidad más o menos equivalente entre varios Estados.

    2) También se puede entender al equilibrio de poderes, como una "política". En este caso se considera a la "concertación" llevada a cabo entre varios Estados con el propósito de establecer un sistema de balance en sus relaciones. Un ejemplo claro, está dado por el Congreso de Viena de 1815, en que los Estados europeos establecieron las bases del orden europeo, y por lo tanto mundial, dentro de un sistema multipolar (31).

Hasta ahora, el único ejemplo de este tipo de orden, históricamente hablando, es el que predominó en el concierto europeo de naciones, hasta aproximadamente la primera guerra mundial, en que se fracturó. No obstante ello, y como analicé en la sección 4. de este trabajo, la pugna por la primacía entre Estados Unidos y la URSS durante la década de los '70, llegó a una situación en que debieron buscar un equilibrio.

Esto se debió, por un lado, a que Estados Unidos, por su derrota en Vietnam, los problemas que se le plantearon en el Medio Oriente, tanto de orden estratégico, como respecto de sus abastecimientos para el desarrollo de su industria basada fundamentalmente en los hidrocarburos; la total flexibilización del bloque, al punto que "sus aliados" de la OTAN, comenzaron a procurar la adopción de políticas independientes respecto de temas cruciales; la gran cantidad de focos de desorden en interior el bloque, especialmente en el hemisferio americano; han provocado una situación de estancamiento, en su posición como superpotencia, encontrándose en una posición de "equilibrio inestable" con la que tuvo que llevar a cabo una "marcha forzada" para conjurar esa situación. Por la otra parte, la constante evolución de la URSS en el ámbito mundial, sea con la invasión a Afganistán; su predominio en Africa, ante la actitud "pasiva" de Estados Unidos, y su relativo predominio en el campo de las armas tácticas, provocaron una reversión del proceso, en el que la URSS era la potencia que "corría" detrás de la cabeza del Bloque Occidental en la "carrera" por el predominio mundial.

La alternativa que se planteó, tal como lo mencioné en la sección 4. de este trabajo, fue la búsqueda por parte de Estados Unidos de un equilibrio, tanto en términos distributivos, como concertados, a fin de evitar que la URSS siguiera avanzando más de lo que lo había hecho, y por el otro lado, evitar seguir retrocediendo más de lo que los Estados Unidos había retrocedido.

La política internacional norteamericana, por un tiempo, fue la de "resolver problemas", más que la de ejercer una presencia como potencia mundial. Y lo grave del caso, es que los problemas, estaban diseminados por todo el mundo -se dio una situación de pequeños focos de orden en un mar de desorden-, por lo que debió establecer una escala de prioridades para su solución, a la vez que tuvo que establecer un sistema de "alianzas preferenciales" de orden zonal, a fin de poder resolver ciertas situaciones, en las que su presencia era, en términos prácticos, imposible, ya que su economía y su capacidad de control, aún para una gran potencia, tenía sus limitaciones.

Mi criterio, como lo sugerí en la parte final de la sección 3. de este trabajo, es que el mundo oscilaba, en ese tiempo, pendularmente, entre los parámetros del sistema de tregua armada, y el sistema de bloque inestable -hablando en términos de Kaplan-, por lo que el "orden elemental" estaba conformado por "algunos focos de orden" dentro de un mar de desorden, en términos de Liska (32).

4) El cuarto tipo de orden considerado por Liska, es el que se compone de "represiones institucionalizadas".

Esto significaría que todos los actores de la comunidad internacional, actuarían como control de las acciones del resto de los actores, pero dentro de un sistema institucionalizado, al estilo de la Organización de las Naciones Unidas, pero con capacidad efectiva y no centrado en manos de unos pocos, como es el caso del Consejo de Seguridad de esta organización. Otro ejemplo histórico es el de la Sociedad de Naciones, antecedente de la ONU.

El problema que se plantea con las organizaciones internacionales, es que son "actores internacionales" también, como los Estados o como las empresas transnacionales -IGOS, INGOS Y BINGOS, analizados en la sección 1. de este trabajo-; pero están a su vez, conformadas por "actores", que son los Estados miembros de las mismas. Las organizaciones, tienen sus objetivos, los que se pueden encontrar en términos generales, en sus Cartas constitutivas; pero, para el logro de los objetivos, es indispensable disponer de "medios", y en realidad, los medios de que disponen estas organizaciones, no son propios, sino los que le otorgan los Estados miembros.

Para complicar aún más las cosas, los Estados miembros, también tienen sus objetivos, y en algunos casos, si bien expresaron su voluntad coincidente con los objetivos de la organización al firmar el Tratado o Carta constitutiva, pueden llegar a diferir por razón de circunstancias, o por cambios en el gobierno etc., o también puede ocurrir que determinados Estados miembros, cuyo poder es relevante, pretendan que los objetivos de la organización sean semejantes a los objetivos particulares que ellos detentan.

Se puede observar entonces, que dentro de las organizaciones internacionales, se produce un proceso polarizador, mediante el cual, los Estados más poderosos o conmayor ponderación en su capacidad de decisión -los que tienen mayor cuota en el Fondo Monetario Internacional, por ejemplo-, pretenden, manejar a la organización de acuerdo con sus intereses particulares, desvirtuándose de esta manera los propósitos reales propuestos en la Carta constitutiva, o interpretándolos, de manera tal que es la organización la que termina encomendando al Estado o Estados más poderosos, tareas que como organización no puede llevar a cabo, por carencia de medios propios. Dentro de ese esquema se inscribe, por ejemplo, el caso de la guerra del Golfo Pérsico, en la que la ONU a través del Consejo de Seguridad, "encomendó" a Estados Unidos llevar a cabo la tarea de restablecer el orden.

Por ello, coincido con Liska en que, este tipo de orden, es prácticamente una utopía (33).

5) El quinto y último tipo de orden considerado por Liska, es la "ausencia total de un poder centralmente ordenante, o de relaciones de poder centralmente convergentes". Algunos focos de orden local, en un mar de desorden.

En la sección 1. de este trabajo, dije que, una de las características de la comunidad internacional, es ser descentralizada, indicando con ello, que carece de un "gobierno mundial". No obstante ello -y se ha visto a través de todo el trabajo-, el papel de "ordenador" le compete a aquél o aquellos actores que de mayor poder disponen.

Sin embargo, cuando las relaciones entre los actores de mayor poder -tal como ocurrió durante toda la etapa del bipolarismo- llegan a una "mutua anulación" de sus capacidades ordenadoras en el ámbito mundial, debido a que su principal preocupación es la de "resolver" los problemas de desorden existentes más que la de "ejercer su presencia" como potencias ordenadoras, entonces se deriva en la situación, en la cual se carece de un "poder centralmente ordenante, o de relaciones de poder centralmente convergentes" como las que caracterizaron por ejemplo, a la etapa del bipolarismo en los '70 y los '80.

En este caso, según Liska, el sistema se encuentra en un interregno entre dos cualesquiera de los órdenes anteriormente mencionados.

Desde mi punto de vista, no sólo se da esa situación, sino que también se dan modificaciones dentro del sistema, ya no sólo de status-quo, o de estado o situación, sino modificaciones de tipo estructural, que pueden derivar en un cambio de sistema, según sea la resultante del proceso polarizador, tal como efectivamente se dio hacia fines de los '80, en que el bipolarismo se quebró totalmente.

Este tipo de orden, es el que predominó en los '70 y '80, y se puede corroborar empíricamente, si se hace una observación atenta de determinados subsistemas, como por ejemplo, Medio Oriente, Sudeste de Asia, Caribe, Atlántico Sur, Región de Africa del Sur y Meridional, etc., durante la etapa mencionada.



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La Problemática del Orden, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coordinador y Compilador), "Geopolítica y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), págs. 1-39.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com   


(21) Liska George, War and Order, Reflections on Vietnam and History, The Johns Hopkins Press, Baltimore (USA), 1968, especialmente el Capitulo 11.

(22) Liska Ceorge, op. cit., pág. 23.

(23) Liska George, Imperial América, The International Politics of Primacy, The Johns Hopkins Press, Baltimore (USA), 1967, ver Capítulo 11. Recordemos que Liska publica este libro, en 1967, especialmente para los análisis sobre el "Orden Interimperial", que en estos últimos años ha sufrido importantes modificaciones, hasta desaparecer en 1991 con la desintegración de la URSS.

(24) Liska George, Imperial..., op. cit., pág. 9.

(25) Ibidem, pág. 4.

(26) Puig Juan Carlos, Doctrinas Internacionales y... op. cit., pág. 148.

(27) Figari, Guillermo Miguel, Las Organizaciones Internacionales desde el punto de vista de la Política Internacional, trabajo de investigación realizado en el Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR), 1980.

(28) Puig, Juan Carlos, Doctrinas Internacionales y.., op. cit., págs. 140-155.

(29) Este tema ha sido estudiado por Puig Juan Carlos, Integración y autonomía. A propósito del Foro Latinoamericano en Caracas, en Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Año 1, N° 3, setiembre-diciembre de 1975, especialmente págs. 9 a 13.

(30) Sobre el tema de la "viabilidad nacional", ver Jaguaribe Helio, Desarrollo Económico y Desarrollo Político, EUDEBA, Buenos Aires, 1968.

(31) Sobre el tema ver Hoffmann Stanley, Equilibrio de Poder, en Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Aguilar, Madrid, 1974, págs. 313-316.

(32) Liska George, Ward and Order, op cit., págs. 25 y 26. En realidad estoy adelantando lo que trataré en el quinto y último tipo de orden propuesto por él.

(33) Sobre el tema de las Organizaciones Internacionales, vistas desde el punto de vista de su participación como actores internacionales, ver el trabajo de Figari Guillermo Miguel, Las Organizaciones Internacionales como Actores Internacionales, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales", Año III, N° 9, setiembre-diciembre, 1977, págs. 24 a 41.