Tapa Problemática del Orden

 

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2. LA ESTRATIFICACION DEL SISTEMA INTERNACIONAL

© Luis, DALLANEGRA PEDRAZA

Dentro de un sistema internacional, cualquiera sea el periodo histórico que se analice, existe siempre una estratificación-resultante del predominio de unos sobre otros-, según el potencial de que disponen los actores que lo componen.

De esta manera, no sólo hay actores dominantes, sino también actores que participan, sin poder establecer las reglas del juego, y actores, que en realidad, no son actores, sino que más bien, son "unidades adscriptas" dentro del sistema, y que son recipiendarios de las reglas establecidas por los actores mayores.

Relación de interdenpendencia internacional

La figura, muestra cómo se interrelacionan los actores en el sistema internacional, de acuerdo con la estratificación imperante dada por los distintos potenciales de los actores. De esta forma, se observa que la "interdependencia" existente entre los actores de un sistema internacional, cuya característica predominante, dentro de una dinámica, es ser descentralizado, es la resultante de las capacidades, traducidas en términos de poder -no la capacidad en sí, sino en acción-, o "factores instrumentales" de que disponen.

De esta forma, se puede hablar de Estados "actores" y Estados "adscriptos" dentro del sistema; esto es, que no son actores, sino recipiendarios. En este sentido, estos últimos, carecen de política exterior, o en el caso de que se pueda hablar de una política exterior para estos Estados, es de carácter defensivo. Sólo pueden aspirar a la supervivencia, a no desaparecer o a ser absorbidos por otros Estados, sea territorialmente, o aún conservando sus territorios, no sobrevivir en los aspectos ideológicos, políticos, culturales, económicos, lingüísticos, etcétera (8).

Por lo tanto, estudiar el sistema internacional, implica estudiar la acción e interacción entre los Estados-naciones, en el momento en que los actos de uno, crean cambios en el estado y comportamiento de otros, que a su vez modifican el comportamiento del primero, dándose de esta manera una "interdependencia".

En un sistema conformado por Estados-nación, el interés nacional, es la variable radical, que permitirá explicar el comportamiento de los Estados en sus interacciones, considerando como interés nacional a todo aquello que la Nación considera como una aspiración ("I" en el gráfico primero que presenté), sea la de satisfacer necesidades, o la de aumentar su capacidad, basándose en este último caso en la noción de poder, en términos de Morgenthau (9).

En el sentido acotado en el último gráfico, unidad adscripta-actor, se debe establecer también una diferencia entre lo que es política externa como acción externa y política externa como solución de problemas, o como una acción defensiva.

En el primer caso se habla de acción, a partir de los objetivos y las capacidades del actor emisor; en el segundo, se trata de una respuesta ad-hoc frente a impactos provenientes del "ambiente internacional", que no han sido contemplados en los objetivos básicos ni en el proyecto de país. Obligan a reaccionar al actor, en función de objetivos que otros persiguen o de acciones que otros provocan. Los paises subdesarrollados o en vías de desarrollo, en muchas oportunidades mantienen una política exterior que se funda en "reacciones" más que en "acciones", ya que al carecer de lo que denominamos "factores instrumentales", toda su política externa se reduce a la necesidad de supervivencia, esto es, a resolver problemas.

En América Latina, por tomar uno de los subcontinentes con gran cantidad de "unidades adscriptas" al sistema internacional, fue común en el siglo XIX luego de la independencia de cada uno de los Estados, y en gran cantidad de casos, es común en este siglo, el que la política externa de los Estados, se reduzca a resolver conflictos de límites, o a solucionar problemas de deuda externa, u otros problemas económicos o de seguridad. Estos Estados, no tienen un accionar internacional, sino que ese accionar, es una forma de defenderse o de resolver problemas.

Sin embargo, esto no es monopolio de los países subdesarrollados; la forma en que el mundo industrializado debió "reaccionar" frente al "impacto OPEP" es un ejemplo de lo que quiero significar, teniendo desde ya -con cierto tiempo de demora-, la posibilidad de revertir el proceso -v.gr., el desarrollo de tecnologías energéticas alternativas-; posibilidad que generalmente -por incapacidad, falta de visión de sus dirigentes, carencia de alianzas fortalecedoras, etc.- no tienen los paises subdesarrollados o en vías de desarrollo.

Una característica de los Estados adscriptos al sistema internacional, es que su accionar está condicionado por factores limitantes. En primer lugar existe una carencia generalizada de mecanismos institucionalizados de adopción de decisiones. Por lo general las decisiones adoptadas en materia de política externa, son de carácter personalista a la vez que se da el fenómeno de que las burocracias conformadas por los especialistas en materia de política externa, carecen de un acceso directo a los niveles decisorios. Estas son tamizadas por los niveles decisorios intermedios, que han sido ubicados en sus cargos en forma política, ya sea por el partido gobernante, o por el grupo dominante que tiene el poder en un momento determinado -grupos militares, empresarios, sindicales, etc.- (10). En segundo lugar, se da un escaso alcance en el contenido del interés nacional, ya que la política exterior está basada generalmente en la satisfacción de necesidades y en la solución de problemas, pero en muy pocos casos, en la adopción de objetivos como participantes del sistema inerancional. Esto está provocado por la falta de poder y por la falta de poryecto.

En lo que hace al tema del poder, hay que aclarar que un Estado puede tener un potencial determinado, o lo que llamé anteriormente "factores instrumentales", tales como recursos naturales, por ejemplo. El problema está en si los recursos naturales son manejados por el propio Estado para la adopción de sus decisiones y para formar su propia capacidad, o la falta de desarrollo tecnológico, de potencial humano, de poryecto nacional, o la incapacidad o corrupción de su dirigencia, hace que ese Estado deba dejar en manos de otros la explotación de sus recursos y la dirección de su destino.

Un ejemplo es el caso de Venezuela, que hasta la década de los '60 contó con un "factor instrumental" importante, como lo es el petróleo, pero no con la capacidad de explotación autónoma, o de comercialización etc. Los precios internacionales del petróleo eran manejados por las empresas explotadoras de este producto, que para el caso venezolano eran extranjeras; por lo que los ingresos venezolanos por concepto de explotación petrolera, estaban manejados por estas empresas. De esta forma, también estaba condicionada la capacidad venezolana de desarrollo de su economía, ya que no podía manejar su política de ingresos, y así sucesivamente. Con la formación de la OPEP en 1961, y la crisis del Medio Oriente que provocó el bloqueo petrolero de 1973; agregando a esto, que desde 1958, Venezuela inició una política de "no más concesiones" petroleras, que culminó con la reversión de los contratos para 1975; se observó un panorama totalmente distinto. A partir de esta situación, el petróleo pasó a ser para Venezuela un "factor instrumental", que le permitió adoptar "decisiones" en materia de política externa. Se puede decir entonces, que Venezuela comenzó a tener una política externa, en términos de acción, a partir de la década de los '70, mientras antes de esta fecha, fundamentalmente tenía una política externa en términos de reacción o de resolución de problemas, sea porque se fundaba principalmente en la solución de sus conflictos de límites, o de balance de pagos, o de negociar con las empresas extranjeras que explotaban su petróleo (11).

De todas formas, la evolución de los acontecimientos, demostró que todos los ingresos recibidos por Venezuela por concepto de explotación de petróleo, de nada sirvieron, ya que no se aplicaron a desarrollo tecnológico, educación, industrializción, etc., sino que se transformaron en corrupción, fuga de capitales y en una falta de proyecto de país, a tal punto en que hoy se encuentra peor que antes del "impacto OPEP".

Se podría hablar de otros ejemplos en América Latina, región que tiene una riqueza extraordinaria en materia de recursos naturales; recursos de los que carecen la mayoría de los países europeos, o Japón, que hoy son potencias mundiales, mientras América Latina sigue sumergida como siempre, aunque ahora, "privatizada".

Lo expresado puede ser analizado, en general, para el Grupo de países No-Alineados, cuya capacidad de No-Alineación, dependió fundamentalmente de dos aspectos: 1) que las grandes potencias -durante la vigencia del sistema bipolar- carezcieran de interés en orientar hacia sus respectivos bloques hegemónicos la voluntad de estos países; 2) que lograran una capacidad de poder tal, que les permitiera mantener su condición de no-alineación; en caso contrario el resultado serí: 3) que los países No-Alineados se verían obligados a alinearse en un bloque u otro.

En cierta medida, Africa es un ejemplo del punto 3), ya que el vacío de poder provocado por el proceso de descolonización, y la apatía de los Estados Unidos respecto de este subcontinente trajo como consecuencia que la Unión Soviética aprovechara para extender su ámbito hegemónico en la región del Indico, especialmente por la ruta del petróleo que sale del Medio Oriente por el Golfo Pérsico como en la región del Atlántico Sur, principal vía del petróleo para los países occidentales.

Otro ejemplo puede ser el del ingreso de gran cantidad de Estados a la Asamblea General de la ONU, en virtud del proceso de descolonización tanto en Africa y Asia especialmente desde principios de la década de los '60 -más que duplicó la cantidad de miembros-. Este fenómeno trajo como consecuencia que las resoluciones votadas en el seno de la Asamblea, tuvieran un tono más Tercer Mundista, que las votadas anteriormente. No obstante ello, la posibilidad de implementarlas, resultó en cierta medida nula, ya que los Estados "mayoritarios" numéricamente, eran "minoritarios" en cuanto a capacidad de poder.

Medios de presión como los obtenidos por OPEP, prácticamente no se han repetido, por lo que los avances de los Estados menos poderosos para salir de la situación de "adscripción" han sido muy lentos.

Después de la desintegración de la URSS y la desaparición de sistema bipolar, se observa que, aunque formalmente el Movimiento de Países No Alineados continúa, en los hechos carece de orientación y dirección. El conjunto de países miembros, en realidad, continúa teniendo una tendencia muy fuerte al comportamiento individual, tomando su vínculo con este u otros organismos creados por el hoy ex "Tercer Mundo", como ámbitos donde hacer demandas, más que a partir de los cuales fortalecer la capacidad negociadora y modificar su inserción internacional.



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La Problemática del Orden, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coordinador y Compilador), "Geopolítica y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), págs. 1-39.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com   


(8) El tema de la interacción, está muy bien estudiado por Parsons, Talcott, The Social System, en The Free Press of Glencoe, Glencoe lllinois, 1951.

(9) Sobre el problema del interés nacional desde el punto de vista del problema de la interdependencia, ver Ferrigni y Gueron, op. cit. pág. 206 y ss.. También ver Dallanegra Pedraza Luis,Un tema "no debatido": el interés nacional de los países subdesarrollados, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales", Vol. II, N° 5, setiembre-diciembre de 1976, págs. 23 a 28. También Morgenthau Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Edit. Sudamericana, Buenos Aires, 1963).

(10) Sobre el tema de las decisiones en materia de política externa, ver Snyder Richard, Bruck W.H. y Sapin Burton, La génesis de las decisiones como enfoque del estudio de la política internacional, en Stanley Hoffmann, Teorías Contemporáneas de las Relaciones Internacionales, Tecnos, Madrid 1963, págs 191-207. También ver sobre el tema de la burocratización en la política exterior, los paradigmas elaborados por Grahan Allison en su libro "Essence of Decision: Explaining de Ceban Missile Crisis, Boston, Little Brown & Co., 1971

(11) Sobre el tema del petróleo en Venezuela existe una vasta bibliografía, en la que se historia muy bien toda la problemática. A mero título informativo propongo la lectura de Betancourt Rómulo, El Petróleo de Venezuela, Seix Barral, Barcelona 1978; Gall Norman, El Desafío del petróleo venezolano, en Revista Resumen, Caracas 30 de marzo de 1975, Parra A. Alirio, Taxation and fiscal policy in the field of petroleum, Unites Nations Interregional Seminar, Port of Spain, Trinidad, 16-27 april 1968; del mismo autor, The petroleum industry in Venezuela, Third Arab Petroleum Congress Organized by the Secretariat General of the League of Arab States, Alexandria, october 1961; etc.