Tapa Problemática del Orden

 

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1. LA CONCEPCION DEL ORDEN

© Luis, DALLANEGRA PEDRAZA

Introducirse en la problemática del Orden, implica una serie de consideraciones previas, cuyo propósito es clarificar, cómo está compuesto y qué mecanismos son los que actúan para que exista, se mantenga o se modifique.

Uno de los primeros aspectos que dejaré en claro, es que no hablaré del Orden como un "ser" al que le ocurren cosas, sino como el constituido por las "cosas" que le ocurren. De esta manera, se lo podrá observar a través de su dinámica, y no por consideraciones meramente vinculadas a las formas.

Se hace evidente, que el mundo, observado desde el punto de vista del Orden, no es uno. Esto lo digo, no porque coexisten distintos tipos de Orden en diferentes regiones, sino porque su historia muestra que se han sucedido distintos tipos de Orden según las épocas, y también, según lo que en cada momento histórico se entendiera por "mundo".

De esta forma, se puede observar que, seis siglos antes de Cristo, el mundo se reducía a lo que hoy se conoce como Medio Oriente, o la India o la China, depende de dónde un estuviera ubicado; en los siglos XVIII y XIX el mundo se circunscribía a Europa y el resto era la "periferia"; mientras que finalizada la Primera Guerra Mundial, el mundo se planetariza, aunque continúa centrado en el "Atlántico". Recién en la actualidad, se puede observar que el mundo se ha planetarizado abarcando tanto al "Atlántico" como al "Pacífico" -quiero decir a los paises asiáticos que predominan en el Pacífico y que tienen capacidad de desempeño mundial-.

Las relaciones entre las "unidades componentes" de esos distintos "mundos", históricamente hablando, también fueron dinámicas, a tal punto que se dieron distintos sistemas de relaciones, conformando por consecuencia, distintos "sistemas internacionales", cada uno de ellos, con una estructura determinada y sus reglas del juego correspondientes.

Como primera medida, aclaro que al decir "unidades componentes", quiero significar a los "actores" intervinientes en un sistema determinado. Estos actores, también según los períodos históricos, se pueden catalogar como la "Polis", la ciudad-Estado, los Feudos, el Estado-Nación, y últimamente los organismos internacionales, los actores multinacionales y los transnacionales, las agrupaciones regionales. De forma tal que, cuando se analiza el Orden en un período histórico determinado, hay que tener en cuenta como punto de referencia, qué tipo de "unidades básicas" se están estudiando en su accionar dentro del sistema.

Trataré de no hacer demasiado complejo el análisis, por lo que lo circunscribiré al período del Estado-Nación.

Un segundo aspecto importante a ser considerado, es que para hablar de Orden, hay que hacer previamente referencia al ámbito dentro del cual éste se da. A este ámbito lo denominaré "sistema internacional" -inter-nacional-. Cuando hablo de sistema internacional, tampoco hago referencia al "ser", sino a aquél que está conformado por las cosas que le ocurren, estableciendo de esta manera un análisis dinámico.

Una de las primeras cosas que le ocurren a este sistema, es que, a mi criterio, no es una "sociedad" internacional, sino una "comunidad" internacional.

Si el sistema internacional es un todo, su comportamiento debe ser la resultante de las acciones de las partes que lo componen, pero su configuración, no necesariamente será idéntica a esas partes que lo componen.

Vamos a analizar al "todo", por las partes que lo componen: si nos encontramos en el periodo del Estado-Nación, pues, evidentemente, que las partes componentes, o "actores" del sistema internacional serán los Estados-Naciones. Qué características esenciales tienen estos actores? En primer lugar, tienen un gobernante, cualquiera sea el nombre que se le ponga: Rey, Primer Ministro, Presidente. Va de suyo, que existen gobernados, que son los recipiendarios de los mandatos del gobernante. Las relaciones entre gobernantes y gobernados, sea consensual, sea coercitivamente, se dan a través del poder. El marco dentro del cual se puede desarrollar, está condicionado por la norma, fundamentalmente dada por el derecho positivo. Esta norma puede ser exigida para su cumplimiento por un poder de policía, y ante su incumplimiento, el infractor puede ser sancionado (1).

Si se observa al sistema internacional, una de las primeras características que saltará a la vista, es que es "descentralizado", esto es, que carece de un "gobernante". De esta forma, el orden estará dado por aquél o aquellos actores que de mayor poder dispongan. Los países que carezcan de esta capacidad serán los recipiendarios de ese orden o "gobernados". Desde ya, las relaciones son de poder pero éste, carece del marco dado por un conjunto de normas; aunque se podría aducir que ese conjunto de normas que componen el Derecho Internacional, son el marco que condiciona las relaciones de Poder. Sin embargo, este Derecho Internacional, es un derecho embrionario, ya que en primer lugar, no existe un supremo legislador, sino que es formado por la voluntad de los propios Estados. Además de ello, el sistema internacional, carece de un poder de policía que pueda exigir su cumplimiento, o sancionar por incumplimiento.

Si para que el sistema internacional sea una sociedad, éste debe estar jurídicamente institucionalizado y organizado, aún se está lejos de esta situación, aunque hay que admitir que, en algunas materias, existe tal organización, o un intento bastante avanzado de ella, en casos tales como el Derecho del Mar; el avance logrado en materia de legislación espacial extraterrestre; el comercio; etcétera.

Desde este punto de vista, al ser descentralizada la comunidad internacional y por el hecho de formar su derecho en forma coordinada, los gobiernos de los Estados cumplen la doble función de legisladores y de jueces. Esto ocurre por ejemplo, en los casos en que dos gobiernos firman un Tratado; en tal situación, ambos están cumpliendo la función de legisladores; y si uno de los Estados signatarios, no cumple con alguna de las cláusulas establecidas en el Tratado, el gobernante del otro país signatario, considerará las medidas a adoptar; en este caso está cumpliendo una función jurisdiccional. Esta es la teoría de la dédoublement fonctionnel, o del desdoblamiento funcional, elaborada por George Scelle en la década de los ‘30. De esta manera, permite comprender el funcionamiento descentralizado de la comunidad internacional, a través de órganos centralizados de Derecho Interno (2).

Durante el medioevo, puede decirse que se dio un atisbo de centralización en la comunidad internacional. Esto fue durante el denominado Sacro Imperio Romano-Germánico, en el que existía una Diarquía conformada por el Emperador y el Papa. Las "unidades componentes" del sistema eran los feudos (reinos, principados, ducados, etc.), coordinados entre sí, pero subordinados jerárquicamente bajo las dos autoridades supremas, el Emperador y el Papa. Como la doctrina imperante, era la del origen divino del poder ejercido por los gobernantes, el representante de Dios en la Tierra, tenia la autoridad de relevar a los gobernantes cuando estos transgredían los principios del orden cristiano, sancionándolos con la excomunión. De esta forma, les quitaba el poder divino que le permitía gobernar. Por lo tanto, la excomunión, además de una institución religiosa, cumplió un importante papel como instrumento político. El Papa, a su vez, actuaba como árbitro, y en este sentido, sus laudos eran obligatorios. El recurso de la violencia, no era admitido, permitiéndose sólo la "guerra justa", o sea la que se llevaba a cabo en defensa del bien divino. En estos casos, siempre que hubieren agotado previamente las instancias pacíficas, se justificaba el uso de la violencia (3).

Hasta ahora encontramos algunas características esenciales del "sistema internacional":

1) En primer lugar, que éste no está jurídicamente organizado, como para constituir una sociedad, en los términos en los que están compuestas sus "unidades componentes". Esta característica, lleva a observar que la norma surge de la coordinación entre los distintos gobernantes, lo que lleva a la segunda característica;

2) La comunidad internacional es descentralizada. En este sentido, la historia ha cumplido un papel relevante en el análisis. Se puede observar que ese sistema internacional adopta distintas formas a través del tiempo, anotando como característica, el que la comunidad internacional es dinámica; se encuentra en un constante movimiento de reacomodación de sus actores, a la vez que analizando al sistema internacional en largos períodos históricos, se observa que los actores también cambian, sucediéndoles otros con distintas características, o coexistiendo con los ya existentes. En este último caso, se da lo que Johan Galtung llama los IGOS (International Gubernamental Organizations), INGOS (International Non Gubernamental Organizations) y BlNGOS (Bussines International Non Gubernamental Organizations) (4). El primero está constituido por las Organizaciones Internacionales Gubernamentales, tales como ONU, OEA, etc.; el segundo incluye a las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales, de las cuales hoy existen en el mundo más de un millar, como las vinculadas a temas de medio ambiente y ecología, derechos humanos, mujer, problemática social, etc.; que no representan a sus gobiernos respectivos sino a los sectores que las componen. Conforman un grupo de presión internacional y en algunos casos -ecología y medio ambiente por ejemplo- un factor de poder. El tercero está constituido por las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales de Negocios, o las conocidas Empresas Transnacionales. Estas, junto al Estado-Nación, hoy constituyen "actores internacionales" de relevancia.

Dentro de este complejo grupo de características que componen a la comunidad internacional, es sumamente complejo hablar del Orden. En realidad habría hablar de los "Ordenes", que se van sucediendo en los distintos periodos históricos, según las características de cada uno de esos períodos.

Comenzaré por el primer aspecto. El orden se da dentro de un ámbito determinado, por lo que estudiaremos en primer lugar, a ese ámbito, al que denomino "sistema internacional".

Para mi, el sistema internacional, es el conjunto de patrones de interacción entre los actores, que establecen relaciones de poder conflictivas o no, según la compatibilidad de intereses, para alcanzar sus objetivos (5).

Si se analiza la definición, se encuentran elementos, tales como el sistema de relaciones entre los actores, o dicho de otro modo, la forma en que se interrelacionan los actores, persiguiendo sus objetivos, en función de sus propias capacidades, resultando de esa interacción, relaciones conflictivas o no, según el grado de compatibilidad de los intereses.

1) En primer lugar, todo actor tiene un interés, o conjunto de intereses, que conforman las aspiraciones. Estas, transformadas en objetivos, constituirán lo que se conoce por política exterior.

2) En segundo lugar, para lograr los objetivos que persiguen los actores, es indispensable que cuenten con medios, o lo que se conoce como potencialidad del actor.

Es evidente, que la medida del alcance de los objetivos, estará dada por los medios de que dispone. En este sentido, sin establecer reglas, se puede decir que, a mayor poder, mayor posibilidad de logro de los objetivos, y por ende, a menor poder, menor posibilidad de logro de los mismos.

Proceso interactivo política exterior e internacional

En la figura, se puede ver, en la pirmera parte, a través de la representación gráfica de un actor "A", cualquiera de la comunidad internacional, que produce una "acción" hacia lo que denomino arbitrariamente "Ambiente Internacional", en función de sus aspiraciones "I", a través de los medios "P". Esto es lo que comúnmente se denomina Política Exterior de un Estado. En este momento del análisis, estoy ubicado dentro del actor, mirando hacia el ambiente.

En la segunda parte de la figura, la ubicación como analista, cambia. Esta vez, como observador omnisciente, ubicado en el Ambiente Internacional, observando cómo se interrelacionan las acciones producidas por todos los actores que lo componen, produciendo "situaciones". Ahí, me encuentro con el actor "A", con sus aspiraciones y su potencial, y el actor "X" que representa al conjunto del resto de los actores que componen la comunidad internacional. Estos actores "X", pueden tener aspiraciones o intereses iguales o compatibles con el actor "A", paralelos, convergentes, contrarios, contrapuestos, conflictivos y hasta indiferentes. Y desde ya, pueden tener un potencial menor, igual o mayor que el que dispone el actor "A". Este conjunto de acciones, producen la "interacción", o lo que se conoce como "Política Internacional".

La "situación" está dada por la resultante de las interacciones, en función de los distintos intereses y los diferentes potenciales de que disponen los actores en su accionar internacional.

En este momento, estoy en condiciones de analizar la "estructura internacional" que es la que establece el carácter de las relaciones entre los actores, quienes en el curso de las relaciones modifican su inserción o intentan modificarla, y por lo tanto el status quo, provocando modificaciones en el sistema, estableciéndose nuevos patrones de interacción en una dinámica constante (6).

La estructura, dicha en otros términos, es la "forma" que adopta el sistema, según las polarizaciones que se dan en la constante interrelación entre los actores, según su poder. En tal sentido, se puede definir al sistema internacional, de acuerdo con Morton Kaplan, como un sistema político sin fuerza legal, ya que carece del poder autónomo y por sobre los actores predominantes, como para exigir el cumplimiento de las normas o sancionar por incumplimiento. Una de las causas, es que es descentralizado, a la vez, que tiende hacia el polo del subsistema dominante, es decir, que el sistema internacional adoptará la forma, según la resultante de las polarizaciones o movimientos en función del poder, transformándose entonces en unipolar, bipolar o multipolar (7).

Si se hace una primera referencia al Orden: cuando un subsistema es dominante, y no comparte su dominio con otro subsistema, entonces, el subsistema dominante -actor preponderante- será quien establezca las reglas del juego; en el caso de que un subsistema comparta su dominio con otros subsistemas -tal como los miembros de la "pentarquía" europea entre 1915 y 1914, o EUA y la URSS entre 1945 y 1991-, tratan de establecer un equilibrio, procurando la estabilidad; al menos, en la medida en que uno de los subsistemas no alcance el predominio por sobre el resto, sin que estos puedan restablecer el equilibrio roto por el predominante.

Conociendo lo que es el sistema y también la estructura, entonces, el Orden, es el conjunto de reglas del juego que regula las relaciones entre los actores, dadas las características de ese sistema y la forma adoptada por su estructura.



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La Problemática del Orden, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coordinador y Compilador), "Geopolítica y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), págs. 1-39.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com   


(1) Sobre este tema ver Jaguaribe Helio, Sociedad, Cambio y Sistema Político. Edit. Paidos, Buenos Aires, 1972, Tomo 1.

(2) La teoría de Scelle está desarrollada en su "Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit lnternational" en Recueil des cours de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus "Régles générales du Droit de la paix", en Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss. Citado en Puig Juan Carlos, Estructura y Funcionamiento del Régimen Internacional en Revista de la Escuela de Comando y Estado Mayor de la Fuerza Aérea Argentina, N° 67, Buenos Aires - Argentina, 1973, págs. 101 y 102. También recomiendo ver de Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. 1, Parte General; Depalma, Buenos Aires - Argentina, 1974, especialmente capítulo 1. Asimismo, su Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, Edit. por Instituto de Altos Estudios de América Latina, Universidad Simón Bolívar, Caracas, Venezuela, 1980, págs. 142 y 143.

(3) Puig Juan Carlos, Derecho..., op. cit., especialmente págs. 44 a 48.

(4) Está muy bien analizado en Puig Juan Carlos, Estructuras y Funcionamiento..., op. cit., pág. 99.

(5) Siguiendo las pautas establecidas al principio de este trabajo, he hecho una adaptación de los conceptos elaborados por Ferrigni Yoston, Gueron Carlos y Gueron Eva, en su trabajo Gobierno y Política, publicado en Estudio de Caracas, Vol. VIII, Tomo II, Edic. de la Biblioteca de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1973, pág. 213.

(6) El tema de la acción y de la interacción dentro del ambiente internacional, está muy bien analizado en Holsti K. J., International Politics, A Framework for Analysis, Edit. Prentice Hall. Los conceptos relativos a la estructura, los tomé de Ferrigni y Fueron, Gobierno y Política, op. cit., pág. 214.

(7) Kaplan Morton, System and Process in International Politics, Edit. John Wiley and Sons, Inc. Nueva York, especialmente págs. XI-XVIII y 3 a 20.