POLITICA EXTERIOR ARGENTINA

DEFINICIONES, ELEMENTOS, METODO, TENDENCIAS *

 
©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA **


INTRODUCCION

Es posible y necesario establecer categorías, tanto para el análisis, como para la toma de decisiones, en política exterior.

Para ello es preciso visualizarla dentro de la estructura en que tuvo o tiene lugar, o sea, el régimen internacional, puesto que "sólo puede desarrollarse una política científica si los materiales de la política se tratan en términos de sistemas de acción" (1).

Una visión basada en los acontecimientos o en los acuerdos que se han firmado, carece de perspectiva, toda vez que se conoce qué ocurrió, pero no por qué ocurrió.

ALGUNAS DEFINICIONES

Antes de hablar de la Política Exterior Argentina, resulta importante dejar en claro algunas definiciones.

En primer lugar, hay que hacer una diferencia entre política exterior y diplomacia. En el primer caso, se hace referencia al accionar internacional resultante del desarrollo de objetivos propios, o de respuestas (reaccionar) a impactos externos. En el segundo, se considera la actividad vinculada al relacionamiento del Estado, o la negociación de determinados temas o problemas; más allá de que esta actividad esté vinculada a un proyecto de país o a objetivos concretos.

En segundo lugar, hay una clara diferencia entre política externa como "acción externa" y política externa como "solución de problemas" (2). La primera es la resultante de la "acción" del Estado hacia el ambiente internacional, de acuerdo con objetivos preestablecidos, en función de un proyecto -explícito o no- y respaldado por el poder del que dispone -poder propio más el de los aliados(3). La segunda es la resultante de la "reacción" -ad hoc- del Estado frente a "impactos" provenientes del ambiente internacional, -impactos no contemplados en el proyecto o en los objetivos-.

En la generalidad de los casos, son los Estados poderosos los que tienen una política externa como acción externa -establecimiento de orden o de pautas de orden-, mientras que los débiles tienen generalmente una política externa como solución de problemas -reacción frente a la suba o baja del precio de materias primas; problema de la suba o baja de la tasa de interés vinculado al tema deuda; etc.-. No obstante ello, los Estados poderosos pueden verse frente a circunstancias de "reacción": v. gr.: el mundo industrializado frente al impacto OPEP; o EUA en el caso de la "Crisis de los Rehenes de Irán" en el período Carter. Lo que nos demuestra la posibilidad inversa. Los países de la OPEP, aunque débiles y subdesarrollados, produjeron una "acción" internacional, suficientemente importante como para modificar pautas de orden preestablecidas -no por ellos-. Lo mismo ocurrió en el caso del Irán de Khomeini, débil en cuanto a capacidad militar frente a la primer potencia militar del bloque occidental. No obstante ello, le costó la reelección a Carter y la continuidad en el poder al partido demócrata.

PLANTEOS METODOLOGICOS

La metodología tradicional y dominante en la Argentina, sea para el análisis como para la toma de decisiones, incurre en estos desaciertos.

Los métodos principalmente aplicados, sea históricamente o en la actualidad, podrían catalogarse de: 1) historicista, 2) juridicista y 3) moralista.

Estas metodologías, dan una perspectiva deformada dentro de la cual es totalmente imposible observar las tendencias profundas sobre las que transitó y aún transita la política exterior argentina.

1) El historicismo, muestra nuestras relaciones exteriores, pero carece de elementos para comprender las causas de la conducta internacional del país.

Juan Carlos Puig (4) la denomina "idealista-literaria", ya que hay quienes piensan en una política exterior ideal, "deshacedora de entuertos". La Argentina habría sido así siempre la campeona de la libertad y la independencia de los Estados más débiles y habría desafiado, en base a principios puros, la altanería de los fuertes. A veces, la exposición es decididamente literaria y, por momentos, romántica: una suerte de novela rosa con final feliz.

El revisionismo, constituye un aporte valioso dentro de este enfoque. No obstante, metodológicamente, más allá de que muestra perspectivas, que la historia oficial o clásica niega o no muestra, está falseado del mismo error. Consiste en suponer que la Argentina ha tenido dos políticas exteriores: la del entreguismo y la de afirmación del ser nacional.

Podría citarse gran parte de la literatura revisionista general al respecto pero, específicamente, cabe mencionar a Lucio M. Moreno Quintana (5).

2) El juridicismo hace pasar a la política exterior, por los acuerdos internacionales firmados. No considera al poder como un factor relevante. El derecho es el eje central.

Esta visión, ingenua de por sí, ya que los acuerdos se cumplen y aplican en la medida del poder de las partes firmantes (6), pretende mostrar una igualdad entre Estados en el contexto internacional, que es evidentemente inexistente. Esto es la resultante de la influencia del "idealismo normativo" que generó engendros como la Sociedad de Naciones para sostener proyectos de "gobierno mundial" que fracasaron totalmente en su intento por establecer la paz definitiva.

Pareciera que el criterio de reformemos la ley, reformemos los organismos internacionales, celebremos un acuerdo, es la respuesta a todos los problemas que se viven. La paz, el orden dependen, bajo esta perspectiva, de acuerdos e instituciones internacionales.

3) El moralismo, observa un mundo del "deber ser". La política internacional y la política exterior, no dependen del poder del que se dispone, sea el propio más el de los aliados que se consiguen, sino del amor a la paz, del respecto al derecho internacional.

Esto muestra la diferencia entre las perspectivas "idealista" y la "realista". El realismo no es una teoría, ni una corriente teórica, sino una cosmovisión, una forma de observar a la realidad, diferente de la del "idealismo". Para el idealismo, la realidad es naturalmente anárquica y carente de lógica propia. Sólo alcanzará un orden, en la medida en que se la "encapsule" en un marco jurídico-internacional perfecto.

El realismo, por el contrario, cree qe la realidad tiene vida propia, una lógica y una "inteligencia" que debe comprenderse, para poder operar de la mejor manera sobre ella.

La corriente juridicista abreva en la vasta fuente de los "principios que la cancillería argentina esgrimió como fundamento de diversas posiciones asumidas". Así, el principio de "no intervención", "el cobro no compulsivo de la deuda pública", "la victoria no da derechos", "la solución pacífica de los conflictos internacionales", etc..

Frente a estas perspectivas, erróneas de por sí, pero con un gran arraigo en la tradición y en la cultura de la Argentina, se presenta la "visión estructural".

En un trabajo prospectivo el método básico consiste en "tratar de identificar las tendencias más importantes de largo plazo" (7).

MI PROPUESTA

4) La perspectiva estructural considera a la realidad como una totalidad, a la vez que se ocupa e la "causalidad".

La visión estructural es gIobalizadora y trata de discernir todas las variables tanto aceleradoras como reductoras que derivan del régimen internacional imperante. En la Argentina, los "impactos" provenientes del contexto internacional, en el siglo XIX, promovieron un modelo de país, el proyecto nacional decimonónico, que significaba el acoplamiento a la estructura imperial basada en el librecambio y la división internacional del trabajo. En conexión con este modelo surgieron las grandes tendencias de nuestra política exterior. Hoy, se cambia Gran Bretaña por Estados Unidos, pero las "tendencias profundas" de la política exterior se mantienen constantes.

Variables Condicionantes a la Política Exterior:

Para llevar a cabo un análisis del sistema mundial, haciendo uso del método estructural-sistémico, desde la perspectiva de la política exterior de un país (8), o para la toma e decisiones, se deben tener en cuenta las variables condicionantes a la posibilidad de desempeño de acción internacional de ese país.

VARIABLES

A) OPERATIVAS

EXTERNAS AL ACTOR:

1) Orden internacional imperante

Se hace referencia al sistema internacional y sus características vigentes en el momento en que está realizando el análisis del comportamiento del país en estudio y el orden que rige en ese sistema.

2) Principales potencias de rango mundial y/o regional con incidencia en el comportamiento y la inserción internacional del país.

Son aquellas que tienen algún tipo de incidencia en el comportamiento internacional del país que se estudia. Por ej.: Gran Bretaña en el rango mundial durante el siglo XIX y primer cuarto del siglo XX, para el caso de Argentina; y Brasil en el rango regional. EUA y la CEE en el rango mundial para la Argentina en el período post 2da. Guerra Mundial, y Brasil y Chile en el rango regional.

Condicionantes a la Política Exterior

INTERNAS AL ACTOR:

3) Potencial del país.

No sólo se habla del potencial propio, medido en capacidad militar, recursos naturales, PBI, PBI per cápita, saldo del balance comercial y de pagos, capacidad de desempeño tecnológico, etc.; sino también al de los aliados de ese país en el tema de interés y en el momento del análisis.

4) Grupos de Presión, Factores de Poder y Grupos de Interés.

Tanto internos como externos al país, que tienen incidencia en el ámbito interno. Pueden ser: fuerzas armadas, iglesia, grupos empresariales, sector rural, sector comercial, subsidiarias de empresas transnacionales o multinacionales, banca privada, madres de Plaza de Mayo, ONG’s, etc..

B) PSICOLOGICAS

Las variables psicológicas, a diferencia de las operativas, no pueden medirse cuantitativamente, pero son importantes, ya que indican "intencionalidad" y "direccionalidad" de quienes están a cargo de la toma de decisiones.

5) Tradición.

Cuando se hace referencia a la tradición, no se habla de la tradición sociológica del pueblo. Lo que nos preocupa es cómo tradicionalmente, el grupo gobernante ha decidido en los principales temas de interés del país. Por ej.: Cómo se comportó la élite gobernante en el tema Malvinas desde 1833 hasta la fecha. La tradición ha sido: negociación bilateral con Gran Bretaña; multilateral en foros internacionales como el Comité de Descolonización de la ONU o Asamblea General de la OEA y comunicados conjuntos con otros Estados al firmar tratados bi o multilaterales. El gobierno de Galtieri rompió la tradición al invadir las Malvinas y con ello, llevó a sus espaldas los laureles del éxito o la carga del fracaso. Por ello la tradición tiene una gran incidencia en la toma de decisiones, particularmente al momento del cambio de las mismas.

6) La Idiosincracia de la Elite Dirigente o Gobernante.

Se refiere a la ideología y la percepción que el grupo gobernante tiene del sistema internacional, la forma en que el país está inserto y las ventajas que obtiene de esa inserción; así como la forma en que se debe conducir el país en lo interno y lo externo. En la Argentina la idiosincrasia de los gobiernos militares, radicales y peronistas ha sido distinta lo que ha provocado discontinuidad en las políticas.

TENDENCIAS

LAS CONSTANTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y SU COHERENCIA.

Las características centrales de la política exterior argentina son: 1) Inserción racional dependiente de la principal potencia de rango mundial; 2) indiferencia y/u oposición a toda potencia alternativa a la principal potencia de rango mundial con la que se mantienen vínculos de dependencia; 3) Aislamiento –salvo excepciones- en relación con la región latinoamericana y al Tercer Mundo; 4) indiferencia en relación con el territorio que no constituya la pampa húmeda y el puerto de Buenos Aires y debilidad en la política territorial.

1) Inserción racional dependiente. Durante el siglo XIX y hasta fines de la segunda guerra mundial, Argentina tuvo una afiliación a la esfera de influencia británica. Salvo algunas excepciones, como la del primer gobierno del presidente Juan Perón, que intentó encontrar una equidistancia entre capitalismo y comunismo a partir de su doctrina de la justicia social, con el objeto de ir construyendo una mayor autonomía de desempeño; en general los gobiernos mantuvieron una inserción racional dependiente, en este caso de Estados Unidos.

La política exterior y la inserción internacional –según la percepción- del presidente Menem, es absolutamente coherente con esta tendencia al manifestar explícitamente el significado que tiene para su gobierno y para la Argentina el vínculo –"relaciones carnales" (?) para su Canciller Di Tella- con Estados Unidos.

2) Indiferencia y/u oposición a toda potencia alternativa. Durante gran parte del siglo XIX la élite gobernante argentina tuvo una actitud de relativa indiferencia hacia Estados Unidos, adoptando luego una conducta de oposición a partir de la Primera Conferencia Panamericana (1889/90), en defensa de los intereses de su "socio mayor" Gran Bretaña.

Más allá de la aparente posición nacionalista y pro latinoamericanista de los representantes argentinos ante la Primera Conferencia Panamericana, Quintana y Sáenz Peña, expresada en la culminación del discurso de este último, cuando frente a la postura "monroista" del gobierno norteamericano de "América para los Americanos" dijo "Sea América para la Humanidad".

Esta conducta de oposición hacia Estados Unidos se extendió hasta fines de la segunda guerra mundial, en que el gobierno argentino se tuvo que poner de "rodillas" firmando el Acta de Chapultepec (1945), que le permitiría ser miembro de Naciones Unidas.

Desde el 30 en adelante, golpe de Estado de por medio, la política exterior argentina tuvo una, casi permanente, "política exterior paralela" dictada de manera directa –siendo gobierno- o indirecta –ejerciendo presiones- por parte de los militares argentinos que no eran ninguna excepción respecto de otros latinoamericanos, salvo casos muy particulares, como los de Torrijos en Panamá, Velazco Alvarado en Perú, Ovando y Torres en Bolivia, que adoptaron conductas nacionalistas y de tomar distancia respecto de Estados Unidos. La "política exterior paralela" fue muy evidente, durante los gobiernos de Frondizi o de Illia.

El gobierno de Menem ha tenido una política de relativa indiferencia respecto de Europa y Asia, particularmente Japón, como alternativas a la inserción racional dependiente de la –según la percepción del gobierno argentino- principal potencia de rango mundial, Estados Unidos. Durante la etapa final de la Ronda Uruguay del GATT, el gobierno de Menem, en el contexto del Grupo de Cairns, liderado por Estados Unidos, manifestó una expresa oposición a la postura europea, particularmente francesa, en relación con la negociación en el sector agrícola.

3) Aislamiento en relación con la región latinoamericana y al Tercer Mundo. Desde la independencia, Argentina manifestó una actitud de indiferencia y aislacionismo respecto de la región y una conducta de oposición a toda iniciativa para conformar agrupaciones, sea para la defensa o para el intercambio comercial.

El "latinoamericanismo" de la Argentina se ha manifestado –y manifiesta- como una actitud de –pretendido- "liderazgo" (?) más que de actuar como un par o un socio.

Argentina no respondió a la invitación de Simón Bolívar para celebrar un Congreso Anfictiónico en Panamá (1826, Gobierno de Rivadavia), cuyo objeto central era crear una gran "Nación de Repúblicas" a partir de cuatro ejes: a) mancomunar esfuerzos frente a peligros comunes; b) establecer contactos para decidir conjuntamente frente a los conflictos; c) establecer un sistema que permita la conciliación en casos de disputas; d) creación de alianzas que permitan trazar la marcha de las relaciones de América en el mundo (9).

Tampoco asistió a las convocatorias hechas por el gobierno de Perú, en 1847 (Primer Congreso Internacional Americano) (Rosas estaba a cargo de los asuntos externos de la Confederación) y en 1865 (Segundo Congreso Internacional Americano) (Presidencia de Mitre), cuyos propósitos eran similares al de Panamá. De la misma manera estuvo ausente del Primer Congreso Continental, convocado por el gobierno chileno en 1856 (Gobierno de Urquiza).

Durante el gobierno del presidente Perón, hubo acercamientos, creándose incluso uniones aduaneras con Chile, Paraguay, Bolivia y Nicaragua; pero la actitud fue más bien de liderazgo más que de socio. Lo mismo puede decirse del gobierno de Videla, que hablaba de hacer de la Argentina "un puente entre el primer y el tercer mundo".

El gobierno de Menem ha expresado permanentemente su pensamiento de liderar a la región. La vinculación latinoamericana del gobierno de Menem está dada, con Chile más bien por el tema del conflicto en Hielos Continentales y con Brasil por el MERCOSUR, pensando más en un área de negocios que en una alianza para mejorar la inserción del país y de la región en el mundo.

El interés largamente expresado por el ingreso al NAFTA, así como por un ALCA lo antes posible, muestran claramente la percepción y actitud del gobierno de Menem, respecto de la región, del MERCOSUR y la percepción de cómo insertar a la Argentina en el mundo.

4) Indiferencia y debilidad en la política territorial. Basta con leer los escritos económicos de Alberdi para concluir que esta ha sido –y continúa siendo- nuestra realidad, de una manera racional y planificada.

Alberdi planteaba que no había que distraer las inversiones en aquellas partes del territorio que no fueran productivas –a su criterio-; había que concentrarlas en la pampa húmeda y en el puerto, ya que de ahí salían los productos agrícolas que demandaba Europa, concentrada en su revolución industrial y que por tal motivo había disminuido su producción agrícola, ya que los hombres del campo migraban hacia las ciudades en busca de mejores oportunidades. No había que proteger la industria incipiente, costosa y de baja calidad que nacía en el interior, Cuyo, Córdoba, Tucumán; convenía importar los productos de Europa, particularmente Gran Bretaña, ya que eran e mejor calidad y más bajo precio. El interior del país se iba a desarrollar, al conectarse por los "caminos de fierro" –traducción literal de ferrocarriles "chemin de fer", del francés- con el puerto de Buenos Aires –versión decimonónica del concepto "centro-periferia"-.

Esta concepción racionalizada del proyecto de país que fue llevada adelante por la denominada "Generación del ‘80" aún tiene vigencia. No hubo gobierno durante este siglo, incluyendo el de Menem que diseñara un nuevo proyecto de país, más allá e la pampa húmeda, de los granos y la carne.

La Argentina no ha tenido ni tiene una política territorial. Tiene una diplomacia de límites; bastante débil por cierto. La temática territorial, la ha tratado más bien desde una perspectiva diplomática y militar, que política –política de colonización del territorio y de asentimientos humanos- y económica –promociones industriales descentralización de la economía-.

El gobierno de Menem no ha mostrado, ni por error un cambio en estas tendencias, así como ningún otro político, del oficialismo o de la "supuesta" oposición.

Argentina se debe un gran debate. En él, por sobre todo, tiene que discutir y decidir, qué clase de país quiere ser.

ALGUNAS AFIRMACIONES SOBRE POLITICA EXTERIOR DEL GOBIERNO DE MENEM

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS AFIRMACIONES

1. Iniciativa para las Américas: libre comercio más inversiones como motor del desarrollo a largo plazo. A cambio, Argentina abandona el proyecto "Cóndor".

Según Peter Drucker y Alan Stoga, ayudar a América Latina es ayudar a EUA.

¿Qué es ayudar a América Latina?

En realidad América Latina no es un competidor como la CEE o Japón.

2. Menem Apoya la "coalición" para la guerra del Golfo. Argentina será beneficiada por los resultados políticos y económicos de esta situación a diferencia de la posición que adoptó durante la 2a Guerra Mundial.

3. El gabinete avaló la destrucción del Cóndor a pedido de Washington. La destrucción es sin compensación o ayuda a otras áreas de defensa.

4. La salida del Movimiento de Países No Alineados, paradójicamente, muestra una conducta más ideológica que pragmática.

5. Argentina cede: Naves al Golfo; Cóndor II; Firma el Tratado de Tlatelolco; ¿A cambio de qué?

La debilidad de Argentina hace que nos comportemos de esta manera, pero debemos agregar que nuestra debilidad no es acompañada de ningún proyecto de país para actuar en base a la debilidad y construir progresivamente una fortaleza.

6. Presupuesto 1992:

Estabilización de la economía: equilibrio fiscal. Criterios del FMI

Reforma Estructural del Estado. Reforma Administrativa. BM-BID, Estados Unidos –Consenso de Washington-. Privatizaciones

Aumento de la productividad. Apertura de la economía. Desregulación del comercio exterior. Mercosur. Reconversión industrial. Reforma financiera. Reforma laboral.

Reactivación productiva. Desregulación y desburocratización de los mercados. Ley de repatriación de capitales. seguro de desempleo. Seguro para las inversiones extranjeras.

7. Argentina y su rol en el Medio Oriente (OLP-Israel).

Se basa más en una "política de prestigio" que en un hecho pragmático de mediación concreta.

8. Di Tella habla de solidaridad de Argentina con las autoridades constitucionales de Haití.

La postura de Argentina en relación con el golpe de Estado en Haití es más una política militar que una política exterior. Además hay contradicciones entre Cancillería y Defensa, ya que las declaraciones del Ministro de Defensa llaman a la prudencia para evaluar la situación y actuar en función de las decisiones que se adopten en la OEA. El Jefe del Estado Mayor de la Armada, Alte. Ferrer dice en Washington que el nuevo orden político internacional (?) legitima la acción de fuerzas multinacionales contra "los perturbadores al orden y la convivencia mundiales" (?). Las declaraciones del presidente Menem del Canciller Di Tella fueron que la Argentina está dispuesta a intervenir militarmente para reponer la democracia en Haití.

El Jefe del Estado Mayor de la Armada Alte. Ferrer habla de la creación de una Fuerza Multinacional para actuar en los conflictos internacionales que perturben el orden y la convivencia mundiales.

Política Exterior que no es intuitiva ni casual:
 

a) Menem hace un diagnóstico en el que sin manejo racional de la deuda externa no hay solución y sin marco internacional adecuado no hay chances para ese manejo.

b) Un primer paso fue reanudar relaciones con Gran Bretaña bajo el esquema del "paraguas" para el caso Malvinas.

c) Un segundo paso fue destrabar los contactos con la Casa Blanca.

d) Un tercer paso el apoyo a las grandes líneas de operatividad internacional de Washington:

 
i) derechos humanos en Cuba;

ii) apoyo a Sudáfrica en la medida en que se viera avanzar el fin del apartheid;

iii) apoyo al fin de la guerra fría (?);

iv) rechazo a la hegemonía militar de Irak;


En síntesis, puesta en práctica del "nuevo orden mundial"(?).

e) La actitud de Argentina en relación a las negociaciones del Medio Oriente y al golpe de Estado en Haití responden a esa estrategia, que abandona la política de la "protesta" de gobiernos anteriores para el caso de invasión de EUA a Grenada, o no admitir una analogía entre los gobiernos de Cuba y el de Pretoría en materia de derechos humanos (?).


El retiro del Movimiento de Países No Alineados responde a este tipo de lógica y coherencia (?).

9. Argentina dispuesta a desplazar naves de la Armada a Haití.

10. Cavallo anuncia un acuerdo para dar seguridad legal a los inversores, que firmarían Menem y Bush. Se negocia un Tratado similar con Japón. Acuerdos similares se han firmado con varios países europeos.

11. Si un país no tiene política internacional y nacional propias, se ve en el trance de aceptar que le impongan las ajenas.

Es importante que vengan inversiones, pero también es importante de que el "costo" que se pague por ellas, sea el menor.

12. Argentina "socio confiable".

Para diciembre de 1990, el presidente de EUA George Bush hizo un periplo por América Latina, tocando Argentina, a fin de proponer su Iniciativa para las Américas, a la vez que encontrar apoyo para el "regreso" de EUA al hemisferio en su "retirada" como potencia mundial.

Tanto Argentina como EUA irían juntos en el conflicto del golfo, en las negociaciones del GATT.

Argentina fue declarada "socio confiable" para EUA.

Se acordó establecer un sistema de canje de deuda externa por protección del medio ambiente y el desarrollo de la educación.

13. Argentina votó en Naciones Unidas contra Cuba en Derechos Humanos, en marzo de 1991, cambiando su posición tradicional, alineándose con EUA, frente a la postura de otros países latinoamericanos que se abstuvieron o votaron en contra, a excepción de Panamá.

14. La presencia de Argentina en el Golfo ha sido notada y apreciada por EUA.

Sin embargo, hasta el presente no se ha traducido en hechos concretos por parte de EUA, sea evitando perjudicar al país con su política de subsidios, o de otras formas tangibles.

15. El Canciller Di Tella comentó que "ya somos socios de la alianza occidental" (?), en virtud de la actitud asumida por el gobierno argentino frente a la crisis soviética y al envío de tropas al Golfo.

16. El camino hacia el Plan Brady debe pasar previamente por el pago de 8.000 millones de dólares de intereses atrasados. Pero además depende del acuerdo el que llegue previamente con los bancos, más allá del apoyo de EUA.

Ejemplo de las ventajas del Plan, están en México que redujo su deuda en 15.400 millones de dólares. Venezuela la redujo en 4.500 millones.

En gran medida la disminución de la deuda sigue el camino de la compra de empresas del Estado.

17. Hay que poner fin al sueño de la potencialidad agrícola de la Argentina.

La Argentina depende en una gran medida de sus productos agrícolas y ha diversificado muy poco su economía en el sector industrial y de los servicios, a diferencia de Europa en la que la agricultura significa el 3 % respecto del producto geográfico europeo.

En el comercio mundial, los productos agrícolas significan el 8 %, a la vez que se trata de un sector no dinámico.


EJERCICIOS DE BRAIN STORMING
MARCO DE REFERENCIA PARA LA ELABORACION DE UNA AGENDA DE POLITICA EXTERIOR
Coordinador General:

Luis DALLANEGRA PEDRAZA


Se considera que la inserción internacional de un país, se da en el marco de un "escenario" -global y regional-, con características determinadas.

La construcción de una "Agenda Internacional" de "inserción" y de "acción" (y/o reacción) depende de una serie de elementos externos e internos.

Características de la simulación:

Una reunión de gabinete del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la que participan los Jefes de áreas (áreas geográficas y áreas temáticas) de la Cancillería. Se deben establecer aquellas "prioridades" de la política exterior, para maximizar las posibilidades de inserción de un Estado, en un contexto internacional (escenario) en cambio dinámico.

Escenarios: Internacional y Nacional

En el escenario internacional, las tendencias globales muestran la posibilidad de un mundo organizado en forma de "Tríada" que conformaría tres grandes bloques geoeconómicos, con tendencia, en el corto y mediano plazo a encerrarse dentro de sí mismos, y compitiendo entre sí; liderados por:

1) En un caso, la UE con predominio de Alemania unificada, asociada con Francia en el contexto de seguridad europea; bloque al que están adscriptos las ex colonias europeas bajo el régimen de los tratados de Lomé, Yaundé y ACP.

2) Un segundo bloque liderado por EUA, que bajo la "Iniciativa para las Américas" pretende englobar al resto del hemisferio. EUA, que actualmente se asocia con Canadá y México en el NAFTA, y que busca crear una Zona de Libre Comercio (ZLC), "regresa" de su presencia mundial como potencia de primer orden -junto a la hoy ex URSS- a una presencia hemisférica, ya que ha perdido la capacidad de establecer reglas globales -decadencia hegemónica global-, especialmente en el terreno económico, en el que tiene que competir con la UE y con Japón y los Nic's asiáticos. Se presume que en el terreno estratégico-militar, mantiene el monopolio en la generación de reglas.

3) Un tercer bloque, configurado por un sistema de alianzas complejo, ya que se unen viejos adversarios y enemigos. El líder principal parece ser Japón que invadió en dos oportunidades a China, con la que ahora se alía, e invadió a Corea, manteniendo en la actualidad estrechas relaciones con Corea del Sur. En este marco están también Taiwan, que tiene problemas con China Continental, Malasia, Hong Kong, ahora bajo el dominio chino, Singapur, y algunos otros países de la región.

Se presume que estos bloques competirán entré sí, liderados por sus "cabezas" de bloque; las que a su vez, procurarán "liberalizar" al máximo los interiores de los bloques, ya que la recesión internacional en el corto plazo, es uno de los limitantes más importantes.

Estos escenarios se dan en un contexto mundial predominantemente transnacional.

Las reglas del orden mundial, no son claras ni estables. Aún no hay un régimen acordado ni impuesto en ninguno de los "segmentos" que tienen que ver con las relaciones internacionales. En el eje económico, los segmentos principales son: el financiero, el comercial, el industrial y el científico-tecnológico. En el eje estratégico-militar, la seguridad, las alianzas militares, las armas, los ejércitos.

Dado ese escenario mundial, deben tenerse en cuenta también, algunos aspectos del escenario nacional:

El gobierno establece una estrecha "alianza" con los sectores privados más poderosos -tanto nacionales como transnacionales- en un contexto internacional predominantemente "neoliberal" estableciendo políticas y un proyecto implícito de país acorde con esta concepción.

Se siguen los programas establecidos por los organismos reguladores del sistema (FMI, Banco Mundial) y el gobierno tiene la percepción de que el sistema mundial está "dominado" por EUA en forma prácticamente absoluta -pese a que admite que aún no hay un orden establecido (régimen estable en cada segmento)-; por lo que orienta sus políticas tanto interna como externa, atendiendo a este panorama.

Los principales problemas que afronta el país están vinculados a la deuda externa; falta de mercados para la exportación de productos y recesión mundial; escasez en el ingreso de divisas; baja confiabilidad en los inversores internacionales; disminución en los niveles de producción; problemas de desocupación.

Modalidad del Ejercicio

Construcción de una agenda internacional, en la que se establezcan las principales prioridades por segmento:

a) acorde como las maneja el gobierno;

b) sugerencias de ratificación o rectificación de las políticas seguidas.

Se debe establecer con claridad el plazo (corto, y/o mediano y/o largo) en el que debe plantearse la ratificación o rectificación.

Particularmente en el caso de propuesta de rectificación, deben tenerse en cuenta los factores internacionales e internos que inciden en la posibilidad de implementación; y, desde ya, plantear la manera (realista) de establecer las modificaciones.

Considerar los intereses, tanto del país, como los de los sectores y de otros países con los que deba competir o mantenga conflictos; y sopesar cuales son las alternativas reales en el corto, mediano y el largo plazo. La necesidad de establecer alianzas para fortalecer posiciones, y la posibilidad de alcanzarlas.

De la misma manera establecer las posiciones irreductibles de unos y otros.

Plantear tanto las alternativas de cooperación y posibilidad de establecimiento de alianzas, así como las de conflicto, y la posibilidad de establecer alianzas para maximizar la posición frente al adversario.

Los "asesores" de área tendrán plena libertad de plantear sus "prioridades alternativas". No obstante, deben considerar que el índice de posibilidades de que se implemente, irá en forma directamente proporcional con el apoyo que reciba a sus propuestas y el interés (y poder) que tenga en aplicarlas el gobierno.

Deben tratar de imaginarse y mostrar la forma en que los "lobbies", internos como internacionales -que deberán tratar de identificar-, presionarán para que las decisiones favorezcan sus intereses sectoriales.

Formación de Equipos

Se podrán formar equipos por "segmento" (o área temática), los que armarán en conjunto la agenda en su segmento.

Cada equipo elegirá un "líder" que será el que lo represente en la reunión de gabinete.

En la reunión de gabinete se irá presentando la agenda por segmento, y participando -apoyando o sugiriendo cambios- entre todos los equipos, hasta armar la agenda global.


Foto Autor
Esta página fue hecha por  Luis DALLANEGRA PEDRAZA

**  Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


Si querés opinar o consultarme, escribime a: luisdallanegra@gmail.com
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* © DALLANEGRA PEDRAZA, Luis,"DEBATES", Vol. II, Ejemplar 5, Mayo de 1998, Editor Luis DALLANEGRA PEDRAZA.

(1) Kaplan, Morton A., System and Process in International Politics, (New York, John Wiley & Sons, 1964).

(2) Ver mi, La problemática del Orden en (et al) "Geopolítica y Relaciones Internacionales" (Bs. As., Pleamar, 1981) págs. 9-11. Allí hago la diferencia entre Política Exterior y Política Internacional de un Estado, aunque quiero significar lo mismo. Con la nueva terminología, creo que resulta menos confusa la diferenciación. Ver también mi Bases para una Política Exterior Argentina Independiente, en "GEOSUR". Montevideo, Vol. IV, No 43, Abril 1983, págs. 19-29.

(3) En este caso, el poder es la "medida del logro de los objetivos". La política exterior es, también, un instrumento para la formación de poder, a través de la generación de alianzas u otros métodos.

(4) Ver sus "Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana", (Caracas, Venezuela, Universidad Simón Bolívar, 1980).

(5) Moreno Quintana, Lucio M., Política internacional de la República Argentina (Buenos Aires, 1948).

(6) Sería interesante ver a George Scelle, que plantea que el derecho internacional es la resultante de un "desdoblamiento funcional"; ya que a nivel interno, los gobiernos legislan según las pautas constitucionales y a nivel internacional se transforman en colegisladores en tanto firman acuerdos internacionales –ya que no hay un parlamento del mundo-, pero su aplicación depende, individualmente del poder que cada Estado tiene. Ver sus "Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit lnternational ‘ en Recueil des cours de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus "Régles générales du Droit de la paix", en Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss.

(7) HERMAN KAHN y ANTHONY J. WIENER, The Year 2000 (New York, Macmillan, 1967), pág. 5.

(8) Ubicación como observadores desde el actor. De "abajo hacia arriba".

(9) García, Eduardo A., La Política Internacional de la República, (Buenos Aires, Emecé, 1964), págs. 27-31. También Caicedo Castilla, José J., El Panamericanismo, (Buenos Aires, 1961), págs. 3-21. Ver también mi "Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio "monroista" o "unidad" Americana?" (Bs. As., Edic. del Autor, 1994).