ACUERDOS DE INTEGRACION EN EL HEMISFERIO

¿INTEGRACION O DESARANCELAMIENTO?

A PROPOSITO DE UN INFORME DE LA OEA SOBRE EL TEMA

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA (*)


En la Cumbre de las Américas (Miami, diciembre de 1994), los gobernantes del Hemisferio consideraron el papel que cumplen los acuerdos de integración subregional a los efectos de construir el "Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA)", resolviendo, sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, ampliar y profundizar la integración económica hemisférica (1).

En los años que van de 1985 a 1995 han habido grandes cambios en los países del hemisferio, debido, fundamentalmente, a los grandes cambios que se dieron a nivel mundial y a la influencia de la ideología liberal imperante. Acompañando estos cambios, los acuerdos de integración bilaterales y subregionales han sido utilizados como complemento de esas reformas económicas internas, modificando la intención que existía en los '60 y '70, de utilizarlos como instrumentos del desarrollo, para orientarse en el sentido de liberalizar el comercio o alcanzar lo que ahora se denomina "regionalismo abierto", bajo el concepto de que el crecimiento da desarrollo, según el criterio de la "teoría del derrame automático".

A diferencia de los acuerdos de integración que los países negociaron en los años sesenta, que se orientaban a consolidar la sustitución de importaciones, la creación de economías de escala en un mercado ampliado, a la vez que proteger los acuerdos comerciales bilaterales basados en la cláusula de la nación más favorecida de su extensión indiscriminada al resto de los miembros del GATT; los acuerdos celebrados a partir de los noventa se han orientado principalmente a la liberalización del comercio .

Luego de la Cumbre de Presidentes de Miami, la región se encamina, aunque con diferentes puntos de vista sobre los procedimientos, hacia una nueva etapa, orientada al establecimiento de un Area de Libre Comercio Americano (ALCA).

En los años noventa se establecieron nuevos acuerdos comerciales en la región y se buscó revivir a algunos de los existentes. Esos cambios, constituyen un giro frente a las políticas desarrolladas por gran parte de América Latina y el Caribe en los años ochenta, que se caracterizaron por conductas fiscales y monetarias que dieron lugar, en muchos de esos países, a la crisis de la deuda y a una transferencia externa neta de recursos.

Los programas que se implementaron, se encaminaron - de acuerdo con la nueva ideología imperante a nivel mundial-, a lograr una mayor participación en la economía mundial. La revitalización de algunos de los acuerdos de comercio e integración, dejó de lado las características que se habían planteado en los '60, que tenían que ver con la necesidad de alcanzar mayores desarrollos relativos y aumentar el poder negociador. Contrariamente, los adoptaron como una alternativa para aumentar el mercado como área de negocios "desarancelizada". Paralelamente, se adoptaron medidas encaminadas hacia la liberalización mediante acciones unilaterales de apertura de los regímenes económicos y comerciales internos.

En América del Norte, los vínculos comerciales y económicos se han basado en el sistema multilateral enmarcado en el GATT. La excepción fue la decisión de Canadá y Estados Unidos de negociar un acuerdo especial, en 1985, en relación con el comercio de automóviles y repuestos. No obstante, en 1987, los dos países acordaron que el mero volumen y alcance del comercio bilateral había rebasado el horizonte de los instrumentos comerciales de base multilateral, y se negoció el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos, que entró en vigor en 1989. En México, las reformas económicas internas comenzaron con la decisión de ese país de ingresar en el GATT, en 1986 -a la vez que se retiró del Grupo de los 77 e ingresó a la OECD-, lo cual sentó las bases de las negociaciones de los tres países en 1991 con respecto a un Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA/TLC) , que entró en vigor en 1994.

LOS PILARES DEL "ALCA" SEGÚN LAS NUEVAS TENDENCIAS MUNDIALES

El planteo actual, dadas las tendencias económicas mundiales, basadas en el denominado "Consenso de Washington", es que debe orientarse todo hacia el libre comercio, y que éste, en el hemisferio debe alcanzarse a través de la creación de un Area de Libre Comercio Americano (ALCA).

A su vez, este ALCA debería fundarse sobre dos pilares básicos:

1) las disciplinas multilaterales del GATT y la OMC; y

2) los compromisos contenidos en los diversos acuerdos bilaterales y regionales de comercio e integración.

Con respecto a las disciplinas multilaterales del GATT y la OMC, el hecho de que la mayor parte de los países, de lo que fue anteriormente el bloque occidental, sean miembros de la OMC, o estén en proceso de serlo, orienta las cosas de manera tal de favorecer la generación de una base para que se dé una mayor liberalización del comercio.

Mientras que, el segundo tema, y siguiendo el criterio de que "integración es igual a liberalización del comercio" , se destacan dos consecuencias principales para el establecimiento de un ALCA:

1) En los casos en que existan normas y mecanismos multilaterales adecuados, estos pueden ser incorporados en el ALCA por vía de referencia, esto es, no sería necesario duplicarlos ni renegociarlos a nivel hemisférico (2) .

2) Los países centrarían sus esfuerzos de negociación en ámbitos en que se alcance un resultado más amplio que el de la OMC. La atención se centraría en aquellas áreas en que se requiere una mayor liberalización basada en las concesiones y los compromisos contraídos en la OMC; y aquéllas aún fuera del ámbito de la OMC en que es decisivo contar con disciplinas adecuadas para intensificar la liberalización en el hemisferio (3).

Prácticamente todos los países de la región son miembros de por lo menos un acuerdo subregional o regional. Algunos son miembros de varios acuerdos. Además, están comenzando las negociaciones directas entre diferentes agrupamientos, como el MERCOSUR y el Grupo Andino. Un importante desafío para los países de la región es el de definir de qué modo esos acuerdos subregionales y bilaterales facilitarían la negociación de un acuerdo de libre comercio a nivel hemisférico; y por sobre todo, de qué manera los beneficiaría, compartir el mercado con EUA y el NAFTA.

El último informe del gobierno de Clinton de julio de 1997, sobre Estados Unidos y el NAFTA, dice que el comercio al interior de la zona de libre comercio aumentó el 44% mientras que con el resto del mundo sólo el 33%; pero que los empleos en EUA disminuyeron en 420 mil puestos, pese a las promesas que se hicieron originalmente de que aumentarían de manera importante.

La reciente evolución de los acuerdos de comercio e integración en el hemisferio pone de manifiesto que están promoviendo el comercio intrasubregional, con lo cual ayudan a profundizar y ampliar el proceso general de liberalización del comercio.

El Pacto Andino, de los objetivos de 1969 en su Acuerdo de Cartagena, a hoy, no ha conseguido nada. Es más ahora intenta orientarse en el sentido exactamente opuesto al original.

La idea generalizada, atendiendo a la ideología liberal imperante, es que adquirir la condición de miembro de acuerdos regionales puede cumplir un vital papel de respaldo con respecto a la capacidad de los gobiernos de llevar a cabo y mantener reformas económicas internas. Si bien se avanzó en el sentido de realizarse acuerdos múltiples de libre comercio (4), se abandonó el criterio de que los acuerdos de integración pueden ser un instrumento del desarrollo. Más bien son un instrumento del mercado.

Al analizar la relación entre el ALCA y los acuerdos regionales y bilaterales tres temas diferentes pero conexos revisten decisiva importancia:

Primero: el proceso de liberalización ha expuesto a los países de la región a las presiones de una mayor competencia y los ha obligado a ajustar sus economías. Los países ahora tienen sus economías más abiertas al mundo independientemente de que produzcan o comercien fundamentalmente productos hechos por otros. Es muy complejo acordar la "certificación de origen" toda vez que los productos hoy se hacen en lugares distintos. Basta abrir una computadora para ver los nombres de diversos países de distintos continentes en su interior. Lo mismo podría decirse de la industria automotriz con sus partes, piezas y repuestos y otras industrias.

Segundo: la intensificación de la liberalización del comercio en el marco de los acuerdos regionales, prácticamente se orienta hacia el libre comercio hemisférico, lo que beneficiará a las economías más diversificadas. El resto se perjudicará.

Tercero: los acuerdos en vigor en el hemisferio, en vez de orientarse a mejorar la industria, a aprovechar el ahorro regional para invertirlo en autodesarrollo, en vez de orientarse hacia la realización de proyectos conjuntos de corto, mediano y largo plazo, se orienta hacia una liberalización comercial, que favorece a las economías industrializadas, que tienen capacidad de competitividad, como la norteamericana, utilizando a la región como zona donde no se tiene que cumplir, en el corto plazo requisitos estrictos en materia de medio ambiente, o se puede utilizar la mano de obra barata y desregulada.

La negociación del ALCA se orientará a facilitar y consolidar las disciplinas del GATT y la OMC, en ningún caso a favorecer el desarrollo ni el bienestar social de los países de América Latina, a disminuir su pobreza o resolver sus problemas graves de desempleo; a disminuir su situación de endeudamiento. Consolidará las "democracias controladas", pero no favorecerá democracias participativas comprometidas con la satisfacción de los derechos humanos, la salud, la educación, empleo, vivienda digna, seguridad, libertad de expresión.

En realidad se orienta a consolidar los presupuestos del denominado "Consenso de Washington", que transformó en verdades inconclusas: el desasimiento del Estado, no sólo de la gestión de los servicios públicos sino de las funciones de previsión social y asistencia médica y la concentración de su accionar en los sectores básicos -hasta ahora al menos- indelegables de su actividad y responsabilidad (justicia, defensa, relaciones exteriores); presupuestos equilibrados, con sus secuelas de disciplina fiscal, lucha contra la inflación; equilibrio de las balanzas comerciales e integración de las economías nacionales en la economía mundial mediante la apertura de fronteras al intercambio, la integración de áreas de libre comercio, la reducción de aranceles y la libertad de establecimiento financiero para empresas extranjeras en el propio territorio. Estas son hoy las ideas-fuerza de las políticas económicas más generalmente aplicadas. En estos días, quien simplemente sugiriera retornar a las otras políticas, prevalecientes en general hasta bien entrada la década de los setenta, sería considerado un demente o un lírico trasnochado o un socialista incorregible y empedernido.

EL SUEÑO AMERICANO

La constitución del ALCA es vista por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos, que están embarcados en esta escalada liberal, como la posibilidad de acceder de manera preferencial (?) a los mercados de EUA y Canadá.

Hay al menos cinco posturas divergentes para integrar las economías con grandes diferencias de tamaño y productividad .

Los países del hemisferio que participaron en la Cumbre de Miami y acordaron conformar un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), por ahora, coinciden en un solo punto: en marzo de 1998, cuando en Santiago de Chile se reúnan los presidentes de los 34 países, deberán comenzar las negociaciones.

No obstante, no hay acuerdo en cómo comenzar las conversaciones y en qué plazos. Las divergencias son amplias, con puntos de vista antagónicos. Básicamente, se han conformado cinco sectores, uno capitaneado por Estados Unidos, otro por Canadá, un tercero por el MERCOSUR, un cuarto por los Países Andinos y el quinto por los países e islas del Caribe.

Cada bloque quiere comenzar las negociaciones por el lado más favorable, contemplando sus propias realidades. Esto significaría que el común objetivo de liberalización comercial empiece por los otros.

La dificultad mayor estriba en las diferencias de tamaño y productividad de las economías de la región . Prácticamente en el continente se reproducen todos los estadíos del desarrollo económico:

1) El hemisferio norte muy avanzado y con cierto grado de integración (EUA, Canadá en el NAFTA, con el agregado de México, que está muy lejos de tener un desarrollo satisfactorio);

2) La región centroamericana subdesarrollada y atomizada;

3) En el Cono Sur, un bloque de países de desarrollo medio que conforma el MERCOSUR, con acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia; además, acuerdos con la Unión Europea. Habría que aclarar que la postura brasileña es de fortalecer el MERCOSUR, para luego negociar desde una mejor posición con el NAFTA o el ALCA, postura un tanto solitaria, ya que Argentina más allá de la verba está más interesada en ingresar al NAFTA o que se cree el ALCA ya.

Para esta amplia gama de países las prioridades son divergentes. EUA quiere exportar a todo el continente, en especial por medio de inversiones y de los sectores de servicios, y asegurar por esa vía su supremacía en la región, adelantándose a las iniciativas europeas. Por eso hace hincapié en el inicio de las negociaciones en bajar ya los aranceles y discutir temas como patentes e inversiones.

Quiere preservar su mercado de los productos basados en recursos naturales y mano de obra más barata, dejando para el final las trabas que aplica para el ingreso al mercado norteamericano a través de medidas para-arancelarias o por medio de resoluciones antidúmping. Para este tema, plantea que se incluyan en las negociaciones los derechos laborales y de medio ambiente, sabiendo que los sectores informales y el trabajo "en negro" abundan en Centroamérica y América del Sur.

El MERCOSUR planteó que las negociaciones sean graduales, de manera que haya tiempo para que los distintos sectores productivos se adapten a la nueva realidad económica que surja del ALCA. También para tener tiempo para afianzarse y avanzar en sus tópicos pendientes. Propone que entre 1998/99 se aborden los temas que dificultan el acceso de los productos de cada país a los mercados externos.

El MERCOSUR plantea que en el período 2000/2002 se armonicen los procedimientos aduaneros, los regímenes de promoción y de inversiones y las normas de propiedad intelectual. Y entre el 2003 y el 2005 que comiencen las desgravaciones arancelarias y la definición de las reglas de origen, junto a compromisos para el acceso de los bienes y servicios y los regímenes de compras del gobierno, así como la eliminación de los subsidios a las exportaciones.

EUA, quiere empezar por el lado opuesto : en la primera fase, que ubica entre 1998 y el 2000, propone avanzar por los sectores de servicios, inversiones, derechos de patentes y con reducciones de tarifas o aranceles en numerosos productos. Y se relegan para después del 2000 los temas de interés para el MERCOSUR, como los derechos antidúmping y compensatorios.

Los países caribeños, agrupados en el Caricom, ponen el énfasis en el trato diferenciado para las pequeñas economías, con períodos de gracia y plazos de transición más largos para asumir las obligaciones del ALCA, junto a medidas para facilitar el ajuste.

Canadá, en cambio, propone que las negociaciones sean globales y simultáneas para todas las áreas en un plazo de 5 años (1998/2003), para culminar en la zona de libre comercio en el 2005.

Por último, los países andinos se inclinan por la fórmula canadiense de negociación en bloque, pero con la gradualidad que propone el Mercosur.

En ningún caso, la preocupación pasa por industrialización de la región o resolución de la problemática social que es mucho más prioritaria. Sin consumidores, no hay mercado.
 

CALIFICACIONES SOBRE EL MERCOSUR
POR EXPERTOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES


Los funcionarios de organismos internacionales generalmente dicen que quieren mantenerse al margen de las decisiones políticas y no influir sobre los gobiernos, pero bajan línea desde sus organismos respectivos y sus informes terminan generando obligaciones imposibles de cumplir o costosas para el pueblo.

Alexander Yeats, funcionario del Banco Mundial, realizó un informe sobre el MERCOSUR, titulado "¿Justifica la Performanse Comercial del MERCOSUR las Preocupaciones por los Efectos de Reducción de Bienestar Global de los Acuerdos Comerciales Globales?" Su respuesta fue "sí".

El informe Yeats salió publicado antes que lo fuera oficialmente, en el Wall Street Journal y en el Financial Times.

El eje central del informe Yeats, es que "el MERCOSUR es proteccionista de productores ineficientes, especialmente en los sectores de equipos de transporte y de bienes de capital. Como tal, el MERCOSUR se transformaría en un obstáculo a la tendencia deseable de apertura multilateral del comercio mundial a través del fortalecimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC)"  (5) .

Por su parte, Robert Devlin, Jefe de la División Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos del Banco Interamericano de Desarrollo, en un artículo titulado "En Defensa del MERCOSUR"  (6) hace una evaluación histórica de la América Latina a través de los distintos procesos integrativos y llega a la conclusión de que, después de todo, esta conducta proteccionista histórica está comenzando a enmendarse a partir del MERCOSUR.

Concluye Devlin: "Con todo, desde su inicio en 1991, el MERCOSUR ha seguido un rumbo acertado: su regionalismo abierto ha fomentado el comercio, las inversiones y la modernización. Este proceso ha sido positivo para los países-miembro, y también para el resto del mundo  (7) ."

Miguel Rodríguez Mendoza  (8) dice que las conclusiones a las que Yeats ha llegado constituyen un prueba de que los acuerdos regionales de comercio tienen un efecto adverso en la economía mundial.

EL MERCOSUR ¿ES UN ESCALON HACIA EL COMERCIO LIBRE O HACIA EL DESARROLLO DE AMERICA LATINA?

Más allá de la inquietud expresada por Yeats -que el nuevo regionalismo desviará la atención del proceso multilateral de negociaciones-, esto no se ha materializado.

El hecho de que importantes iniciativas de integración, como Europa 92 y el Tratado de Maastricht, el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), el Foro de Cooperación Asia-Pacífico (APEC) y el MERCOSUR se hayan celebrado en forma paralela con la conclusión que tuvo la Ronda Uruguay, contradice esta opinión. Además, la posición de la Unión Europea en esta ronda mantuvo el proteccionismo en el sector agrícola por un tiempo más, frente a la del Grupo de Cairns liderado por EUA al que pertenecen entre otros países de América Latina que dependen mucho del comercio agrícola pero que decidieron liberalizarlo en aras de cumplir con el designio ideológico, más que con los objetivos de desarrollo.

La mayoría de los países latinoamericanos han emprendido grandes programas unilaterales hacia la liberalización comercial. Han vuelto a reinstalar sus acuerdos integrativos orientándolos en el sentido de que operen como acuerdos comerciales, comprometiéndose a una mayor liberalización del comercio en el marco del Acuerdo del Area de Libre Comercio de las Américas.

Una pregunta que uno se hace es ¿qué pasa con el desarrollo, la pobreza, el desempleo, el endeudamiento, en América Latina?

Estos, pareciera que no están contemplados en los acuerdos de "desarancelización".


© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Acuerdos de Integración en el Hemisferio: ¿Integración o Desarancelamiento?, A Propósito de un Informe de la OEA sobre el Tema, en Política Internacional, http://luisdallanegra.bravehost.com/integra/oea_alca.htm


Foto AutorEsta página fue hecha por  Luis DALLANEGRA PEDRAZA

*   Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


e-Mail: luisdallanegra@gmail.com 
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(1) Cumbre de las Américas, Declaración de Principios (Miami, diciembre de 1994).

(2) Se hace referencia a normas vinculadas al comercio de bienes, barreras técnicas al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas referentes a asuntos de propiedad intelectual relacionadas con el comercio, prevención y solución de controversias, comercio de servicios y medidas de emergencia.
(3) Entre los ejemplos podrían mencionarse los acuerdos sobre establecimiento y protección de las inversiones, normas antimonopólicas o de promoción de la competencia, incluidas posibles exenciones recíprocas frente a medidas antidumping, y temas institucionales.
(4) Ser miembros del Grupo Andino, por ejemplo, no impidió a Colombia y Venezuela negociar con México un acuerdo de libre comercio.
(5) Mencionado en Félix Peña, "¿Sólo un debate Académico?", en Archivos del Presente, Vol. 2, Nro 7, Buenos Aires, 1997, pág. 168.
(6) Publicado en Archivos del Presente, Vol. 2, Nro 7, Buenos Aires, 1997, págs. 171-175.
(7) Devlin, Robert, "En Defensa del MERCOSUR", en Archivos del Presente, Vol. 2, Nro 7, Buenos Aires, 1997, pág. 175.
(8) Asesor Principal de Comercio de la OEA, en Archivos del presente, Vol. 2, N° 7, Buenos Aires, 1997.