INTEGRACION LATINOAMERICANA:
LO QUE LOS LATINOAMERICANOS NO HACEN **
 

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA *
Introducción

La década de los '60, marcó el inicio de los procesos integrativos en América Latina; esos que, en los últimos 36 años han dado lugar a una vasta bibliografía por parte de los técnicos y académicos, sea para criticarlos o para apoyarlos, así como han servido para encender el discurso bolivarista de los políticos latinoamericanos que los apoyaron, o las críticas de los pseudo nacionalistas que consideraron y consideran que integrarnos implica ceder una porción importante de nuestra soberanía nacional.

El porcentaje mayor del discurso académico y del discurso político, ha girado alrededor del tema "integración sí", "integración no", de los aspectos "institucionales de la integración", o de las "críticas" sobre la forma u orientación que llevaba hasta el momento la integración; pero en ningún caso se habló de la "integración para qué" o "integración para quién" que, a nuestro criterio, es el punto de partida y el eje alrededor del cuál debe girar todo el proceso integrativo.

En definitiva, la integración se ha tomado como un "objetivo en sí mismo" y no como un instrumento para el logro de los verdaderos objetivos de los Estados de la región; esto es, la autonomía de desempeño, la búsqueda de mecanismos que permitan a la región salir de su estado de dependencia; la realización de proyectos conjuntos, la coordinación de políticas; etc..

Al decir esto último, nos adelantamos a contestar el "para qué" de la integración. Resulta evidente que los Estados de la región carecen de la suficiente viabilidad individual, como para afrontar ciertas tareas u objetivos, y al actuar en forma fragmentada en los procesos de negociación con terceros Estados o en Organizaciones Internacionales, ven debilitadas sus posibilidades de alcanzar sus objetivos, quedando siempre sujetos a las decisiones adoptadas por los más poderosos.

Cuando hablamos de integración, siempre la vemos como un proceso institucionalizado, sin advertir que la comunidad internacional como un todo, o los distintos bloques -el Oriental o el Occidental- mientras existió el sistema bipolar, fueron sistemas integrados. La división internacional del trabajo o de la economía es una forma integrada -en forma vertical y coercitiva- de establecer decisiones y tareas distintas a cada uno de sus miembros, acorde con sus recursos y capacidades tecnológicas y de poder, y está estructurada alrededor de una serie de reglas claramente definidas, no establecidas, desde ya, por los paises carentes de poder de decisión. A título ejemplificativo, los Acuerdos de Bretton Woods -y su resultante, el FMI (Fondo Monetario Internacional) y el BM (Banco Mundial)-, el GATT, hoy la OMC (Organización Mundial de Comercio), el Club de París, las UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), son los instrumentos que han estructurado o estructuran la forma en que se dan las relaciones entre sus miembros, y también se encargan de sancionar a quienes no cumplen sus decisiones.

Resulta obvio que este sistema de integración es desigual, y que dentro del mismo es necesario establecer otros sistemas de integración no "verticalistas" en sus decisiones, para poder sumar capacidad negociadora y modificar de esta manera, reglas del juego que resultan desfavorables a los paises de la región.

Esto nos lleva a la segunda pregunta: el "para quién" es la integración, vista como proceso de autonomización. Si vemos a la integración como un objetivo en sí mismo, como un mero proceso desarrollista y comercialista, pero dentro de las mismas pautas establecidas por la división internacional de la economía, es probable que aumentemos el intercambio comercial intrarregional, pero también estamos ampliando el mercado para aquellos que "controlan" a la región, sea en forma directa, o a través de subsidiarias de empresas multinacionales o transnacionales o de la banca privada transnacionalizada que opera en la región. Un sistema de integración como el vigente en América Latina, en el que las pautas y mecanismos establecidos están insertos dentro del esquema de la división internacional del trabajo y la economía (con excepción del caso del Pacto Andino, en sus orígenes, aunque actualmente está prácticamente desarticulado), continúa manteniendo a la región en una relación de dependencia en vez de contribuir a la autonomía.

Dentro de este modelo se inscribe, incluso, el MERCOSUR, ya que los procesos industriales vigentes son más competitivos que complementarios; gira alrededor del intercambio comercial especialmente, y no hay objetivos comunes de desarrollo industrial o tecnológico, como los encarados por la Comunidad Económica Europea -hoy Unión Europea- desde sus comienzos. Además, pareciera que la posición del gobierno argentino es más partícipe del ingreso de Argentina al NAFTA, o de la creación de un Area de Libre Comercio Americana (ALCA), que de compartir la creación con Brasil de un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) que pueda maximizar la capacidad negociadora de los países sudamericanos para ingresar luego a un ALCA desde una posición más fortalecida. Agregado a ello, si bien se comparten ciertos objetivos en materia integrativa en el MERCOSUR, no existe la más mínima coordinación de políticas entre estos países, sea en materia laboral, industrial, política externa en general o política de defensa.

El proceso integrativo debe ser para maximizar las capacidades de los miembros de la región y no de aquellos que "penetran" en ella con propósitos ajenos a los objetivos -en el caso de que existan- regionales.

Pero, además, el "para quién" de la integración, está vinculado a una problemática filosófico-política, en el sentido de que debe contemplar el bien común, el bien del todo, y no de algunos sectores dominantes, como los empresariales por ejemplo, particularmente si son transnacionales.

Si consideramos a las naciones que integran una comunidad regional determinada, como actores de esa comunidad; éstas manifiestan su existencia a través de la "soberanía". A la inversa que en el interior de los Estados, en los que predomina la "centralización"; en el sistema mundial, lo que predomina es la tendencia a la defensa de la soberanía y a no subordinarse a reglas supranacionales.

Estos actores se encuentran ubicados dentro de un contexto inmediato, el regional y de un contexto mediato, el internacional, el que tiene una estructura -configuración de poder vigente, ya que el sistema se caracteriza por carecer de un gobierno central. El orden es impuesto por los más poderosos- y un orden determinado acorde con las circunstancias de tiempo.

Plantearnos la problemática soberana frente a los procesos de integración, resulta ocioso, cuando el propósito de estos es tratar de aumentar -en forma conjunta- la capacidad soberana, frente a la cotidiana cesión de soberanía que los países individualmente tienen al manejarse dentro del esquema de la división internacional de la economía o del orden global.

Esto nos muestra una problemática común, solucionable sólo a través de un comportamiento unitivo, coordinado (1).

No obstante hoy, que nos encontramos frente a una "transición intersistémica" a nivel mundial, ya que no existe más el sistema bipolar ni rigen sus reglas del juego -orden- ni está definido el nuevo sistema mundial y su orden correspondiente, observamos que el tema de la soberanía, más allá de la modificación en su definición por los avances tecnológicos y los cambios en el concepto de seguridad; pierde vigencia, al menos en los términos que hace quince años atrás tenía. En la década de los '70 y gran parte de los '80, la preocupación continuaba siendo el control soberano sobre los recursos naturales, evitar que las empresas multinacionales actuaran indiscriminadamente, pretendiendo imponerles códigos de conducta a su actividad, generar pautas de derecho y deberes económicos entre los Estados industrializados y en vías de desarrollo. Hoy todo eso no tiene vigencia, y la "ideología ambiental" imperante, el liberalismo, ha dado vuelta todos estos conceptos. Los gobiernos están minimizando el rol de los Estados, privatizando las empresas públicas y permitiendo que los actores privados, aunque transnacionales, exploten libremente sus recursos naturales buscando principalmente la eficiencia y la rentabilidad, por sobre el control soberano.

Esto lleva a profundizar el criterio integracionista en América Latina -vigente desde sus comienzos en los '60- bajo el lema de la ampliación del mercado, más que orientarlo en el sentido de generar un desarrollo en el contexto regional y maximizar el desempeño en el mundial.

ASPECTOS DE LA INTEGRACION

Según Johan Galtung (2), la idea de integración en cuanto a sus aspectos, puede ser de tres formas distintas, las que implican subclases, pero que se encuentran invariablemente relacionadas entre sí:

A) INTEGRACION VALORATIVA:

1) Modelo Igualitario: Los actores tienen intereses coincidentes.

No existe prevalencia entre los actores. Los valores privilegiados son coincidentes: desarrollo, romper con la dependencia; etc..

2) Modelo Jerárquico: Los actores son ordenados o estratificados, y los conflictos son resueltos de acuerdo con el principio de que el actor de mayor rango, prevalece sobre los actores de menor rango. Los valores de los actores de mayor rango se convierten en los valores más elevados y por lo tanto deben ser respetados por todos (caso de la ideología de las cabezas de bloque en el bipolarismo), o actualmente NAFTA, o un ALCA en el que EUA sería el mayor.

B) INTEGRACION COMO INTEGRACION DE ACTORES:

3) Modelo de Similitud: La integración como proceso, se da entre actores similares: similitud de valores; de composición demográfica; de estructura o problemática económica; de estructura política; etc. (por ejempo la OPEP). Hay convergencia en los objetivos, lo que da coherencia en los principios y facilita la coordinación en las posiciones.

4) Modelo de Interdependencia: Los actores se acoplan en niveles de interés, estableciendo una interdependencia cultural, económica, política, etc. (por ejemplo, el bloque occidental en la etapa bipolar). Esto no significa necesariamente que haya coincidencia de intereses. El modelo de la interdependencia tiene correlación con el modelo jerárquico.

C) INTEGRACION COMO UN INTERCAMBIO ENTRE LAS PARTES Y EL TODO:

5) Modelo de Lealtad: El todo integrado se encuentra sostenido por las partes que lo componen (por ejemplo, un organismo internacional).

6) Modelo de Asignación: El todo existe y continúa, si tiene algo que ofrecer a las partes componentes: protección, bienes, servicios, información, etc.. En definitiva, el nuevo actor integrado debe contribuir a solucionar los problemas o al logro de las aspiraciones de las partes que lo crearon.

Ninguna de estas situaciones se da en forma pura en la realidad. Todas se corresponden en forma de retroalimentación, positiva o negativa. En una situación de interdependencia, generalmente hay un elemento de estratificación o jerarquía. En una situación de similitud prevalecerá la idea de lealtad en base a una ideología, lo que favorecería, a través de negociaciones, llegar a compromisos; etc..

INTEGRACIÓN COMO PROPOSITO

Es un paradigma a tener en cuenta ya que, en función de las circunstancias, es necesario para los actores de una región, el integrarse. En este sentido, entendemos a la integración como un proceso mediante el cual, dos o más actores forman un nuevo actor, siempre y cuando el proceso se complete. Este proceso es dinámico, ya que los miembros componentes del nuevo actor producen acciones y se interrelacionan entre sí y a la vez, en conjunto, con actores externos intercondicionándose y produciéndose sucesivos estados, tanto dentro del nuevo actor, como en el sistema internacional, como resultante de las acciones de éste.

Este nuevo actor integrado, tendrá como contrapartida un contra-actor, que en el ámbito interno, pueden ser los grupos nacionalistas que creen que el proceso integrativo perjudica a la soberanía, o la falta de voluntad política de la dirigencia o la falta de visión, etc., que dificultan la integración, a la vez que en el ámbito externo, otros actores que impiden la integración, favoreciendo la fragmentación, o el proceso internacional global donde se encuentra inserto el nuevo actor integrado y que lo condiciona fuertemente por sobre las aspiraciones de éste.

Por lo tanto, deben tenerse en cuenta variables como capacidad de los actores para crear el nuevo actor, llevando a cabo un análisis interno del mismo; y el reconocimiento del nuevo actor por parte del resto de los miembros del sistema internacional.

De esta manera tendremos un cuadro de dos entradas, en el que podremos observar:

1) Un nuevo actor capaz, reconocido externamente.

Se trata de la integración completa. Cabe aclarar que el reconocimiento del nuevo actor, no es de carácter diplomático, sino en función de su potencial y su participación efectiva en el ámbito internacional.

2) Un nuevo actor capaz, no reconocido externamente.

Se trata de un sistema de integración con un cierto grado de coordinación, pero los Estados que forman parte del medio ambiente internacional donde se desenvuelve el nuevo actor -proceso integrativo- se rehusa a tratar con éste como un grupo integrado, prefiriendo hacerlo con sus componentes o partes en forma individual.

Caso de no reconocimiento de hecho por parte de Brasil al Pacto Andino como conjunto integrado, en su primera etapa, vinculándose con los miembros componentes en forma individual y bilateralmente. El mismo caso ocurrió con los países de la órbita oriental y la CEE (Comunidad Económica Europea). Lo mismo podría decirse de EUA y el MCCA.

3) Un nuevo actor incapaz, reconocido externamente.

Es un sistema integrado que no funciona, pero que tiene pleno reconocimiento de los actores del ambiente internacional. En este caso, el medio ambiente percibe al nuevo actor como si tuviera una mayor cohesión que la que realmente tiene y una capacidad de lograr objetivos que la que efectivamente dispone.

La mayoría de los proceso en América Latina, como ALALC, ALADI, e incluso el MERCOSUR podrían entrar en esta categoría.

4) Un nuevo actor incapaz, no reconocido externamente.

Se trata de una pretensión de integración, sin capacidad y sin posible reconocimiento.

El Pacto Andino en las últimas etapas en que ha buscado reformularse como sistema, pero más en lo formal que en los hechos, y que no es visto como un proceso factible por parte del resto de la comunidad internacional, podría entrar en esta categoría.

Respecto de la capacidad o incapacidad del nuevo actor, evidentemente debe quedar claro que, la mayoría de los sistemas de integración han sido, en cierta medida, capaces, por lo menos de lograr una mayor profundización del comercio intrarregional, y las incapacidades, generalmente han sobrevenido por situaciones de crisis regional, caso del MCCA con la "guerra del fútbol" o con la "crisis de Nicaragua" de 1979.

Su capacidad es un referente de aquello para lo cual han sido creados; y no han sido creados para lograr una mayor autonomía de desempeño de la región frente a terceros Estados u organismos internacionales, o para solucionar problemas o conflictos en la región.

Los sistemas de integración en América Latina parecen procesos paralelos al desarrollo y problemáticas de la región misma. En los casos en que la región tiene determinados problemas, como lo es la deuda externa; como lo fue la crisis de las Malvinas y las medidas adoptadas por la Unión Europea respecto de la región, particularmente con Argentina; el caso Nicaragua o el de El Salvador; o los conflictos fronterizos, como el de Perú y Ecuador -ahora resuelto, luego de haberse reiniciado a mediados de los '90 como consecuencia de la disconformidad por la primera resolución en 1942-; Honduras y El Salvador; Argentina y Chile; Colombia y Venezuela; o los conflictos territoriales entre otros tantos países de la región, o los problemas planteados por la baja de los precios de las materias primas; etc.; la pobreza; el desempleo; etc.; los procesos de integración se declaran inhábiles para resolverlos. Es más, entran en crisis junto con la región.

Capacidad y Reconocimiento en Integración

De acuerdo con este criterio, en América Latina no se ha dado un proceso de spill over (desbordamiento), -como se dio en la Unión Europea-, que implica un crecimiento o expansión acumulativa en cuanto al nivel de la integración y al alcance de la misma, sino un proceso de spill around (desparramo) (3); esto es, se han generado procesos paralelos en los distintos ejes que abarca las problemáticas de la región, sin conexión entre sí y en la mayoría de los casos, ni siquiera han servido para resolver los propios problemas.

Para decirlo en términos empíricos, comencemos por procesos paralelos tales como el CONDECA que contempla la seguridad de Centroamérica con la asistencia programada de EUA y que no tiene conexión con la ODECA o la SIECA. Es más, el CONDECA no facilitó la integración de las fuerzas armadas centroamericanas, sino la coordinación táctica tendiente a resistir la invasión de agresores externos, acorde con el concepto de "seguridad nacional" de EUA. Ninguno de estos organismo fue capaz de resolver la crisis provocada por la "guerra del fútbol", en la que intervino la OEA para establecer simplemente la "pacificación", ya que no resolvió la verdadera causa profunda que provocó la guerra, que tuvo que ver con la migración de salvadoreños a tierras hondureñas en forma indocumentada.

Por otra parte, este último organismo -que de acuerdo con la definición también es un sistema de integración- no facilitó la integración de los países latinoamericanos entre sí, ya que el "socio mayor" -EUA- los mantuvo "fragmentados".

Tampoco sirvió para solucionar los conflictos territoriales pendientes entre los Estados de la región, o entre éstos y terceros Estados extrarregionales, de carácter colonial, como los casos Malvinas para Argentina, Guayana Esequibo para Venezuela o Belice para Guatemala..

El TIAR, que es un sistema de integración militar, no sólo no ha solucionado los problemas de seguridad de la región, sino que sirvió como instrumento de sanción por parte de EUA frente a cualquier proceso político que, a su criterio, pudiera atentar contra la estabilidad de la región. Sin embargo, cuando se lo necesitó para solucionar el problema de las Malvinas (1982), no estuvo presente y entró en crisis después de la guerra; tanto es aqsí que no fue invocado por el gobienro norteamericano para el caso Grenada (1983).

El CECLA fue creado en 1964, con el propósito de coordinar las políticas externas de los países de la región frente a terceros Estados u organismo internacionales, dentro del ámbito del Sistema Interamericano; lo que permitió que EUA pudiera cooptarlo en un principio. No obstante ello, debemos admitir que el Consenso logrado en Viña del Mar en 1969, fue una clara demostración de que, bajo determinadas condiciones regionales, América Latina tiene vocación para orientarse hacia la autonomización. Por su parte, el SELA, su reemplazante desde 1975, con la doble función de coordinar las posiciones externas y favorecer la cooperación regional, no ha logrado una verdadera capacidad de autonomizar la región, particularmente por falta de voluntad de los paises miembros, en lo que Argentina ha jugado un papel importante.

Lo mismo ha pasado entre sistemas integrativos territoriales como la Cuenca del Plata, que nada ha tenido que ver con ALALC/ALADI, ni actualmente con MERCOSUR, y en ningún caso, ninguno de los mencionados con SELA.

Frente a estos organismos, la región -sus gobiernos- no adoptaron iniciativas contundentes, aunque es justo reconocer que la modificación de la Carta del TIAR en 1975, en la que se introdujo el concepto de seguridad económica colectiva -tema de gran utilidad para el caso de la deuda externa, pero para nada utilizado- fue un intento, aunque fallido, ya que no ha sido ratificado -el TIAR reformado en 1975 debía recibir 12 ratificaciones para entrar en vigencia; no obstante ello, no las recibió nunca; actualmente carece de sentido, debido a los grandes cambios internacionales-. Tampoco los países de la región han intentado establecer un esquema coordinado de los distintos sistemas arriba mencionados.

Por otra parte, hablar de integración sin que haya cooperación entre los países, sin que exista un mínimo de coherencia y coordinación entre las políticas externas frente a terceros Estados u organismos internacionales, sin que haya consenso sobre las pautas de desarrollo o el proyecto regional que se piensa implementar a través de la integración, es declamar sobre la integración, pero no contribuir a su realización o afianzamiento.

La discusión debería centrarse previamente sobre estos términos, más que sobre la integración misma, que implicaría, de acuerdo con su definición, la cumbre del proceso global. En la medida en que no se logren estos niveles previos e indispensables, la integración será sólo un término y no un instrumento para lograr la autonomía.

ASPECTOS INTRINSECOS

Respecto del nuevo actor, es necesario conocer otras variables intervinientes, tales como el dominio y el alcance.

Para el caso del dominio interno, que implicaría el número de actores que intervienen en el sistema de integración, corresponde el hecho de la capacidad que tuvo el nuevo actor de absorber un número determinado de actores. En este sentido, el Consenso de Cartagena de 1985 sobre el tema de la deuda externa, parece haber logrado en términos declamativos, una buena cantidad de adeptos, pero en términos reales, cada uno está negociando individualmente. En cuanto a Contadora y el Grupo de Apoyo que hoy constituyen el Grupo de Río (Grupo de los 8), va sumando y restando miembros, dependiendo de las circunstancias políticas que cada uno vive, acorde con las reglas preestablecidas; no obstante ello, la verdadera voluntad política de la mayoría de los gobierno es más declamativa que realista.

El dominio externo, es el que contempla la cantidad de actores que han reconocido al nuevo actor. En el caso del Consenso de Cartagena sobre la deuda externa, ninguno, ya que carece de credibilidad como instrumento latinoamericano; y es evidente que, no sólo no es creíble para los actores externos, sino también para los propios firmantes del Consenso. Contadora, ha recibido mayor reconocimiento externo, que la confianza demostrada a nivel regional. Lo mismo podría decirse del Grupo de los 8.

En cuanto al alcance, que es el número de funciones que están implicadas en la integración, consideraríamos como alcance interno al que contempla el grado de interacción interna necesaria para mantener la capacidad.

En la región, la interacción parece haberse reducido al tema comercial. En lo industrial, la interacción existe, pero, principalmente, en función de los acuerdos entre subsidiarias de una misma transnacional o de distintas transnacionales. En lo político, sólo a través de comunicados declamativos, raras veces puestos en vigencia. En lo social, prácticamente nulo, del mismo modo que en lo cultural, pese a la existencia de instrumentos vigentes, como el Convenio Hipólito Unanue en materia laboral o el Convenio Andrés Bello en educación, en el ámbito del Pacto Andino. Lo mismo podemos decir respecto de mecanismos hábiles para la solución de conflictos.

Como alcance externo, consideramos al alcance de la interacción con actores externos. En este sentido, los sistemas de integración no han sido verdaderos representantes de los intereses de la región, ya que los terceros Estados u organismos internacionales -actores externos- han negociado con la región, en términos bilaterales tradicionalmente (acuerdos militares bilaterales con EUA; penetración cultural país por país por las potencias centrales; intercambio comercial bilateralizado; vinculación financiera bilateralizada; etc.).

Habría que hacer la excepción para el caso de MERCOSUR, que ha realizado acuerdos con EUA "Jardín de las Rosas" o "Cuatro más Uno" y con la Unión Europea, Acuerdo de Madrid.

Dominio y Alcance en Integración

TIPOS DE INTEGRACION

No nos referimos aquí a las distintas formas de integración, acorde con los alcances, según la tipología de Bela Balassa; sino al ámbito que pueden abarcar, para que se logre; las características que reúne cada ámbito y las crisis que se plantean en los mismos.

Nos planteamos tres ámbitos de integración, los que actúan en forma interdependiente, complementándose o intercondicionándose:

1) El primero es el Territorial, cuya característica está dada por la proximidad o contigüidad espacial (caso Cuenca del Plata, NOA o Cuenca Amazónica; lo mismo puede decirse de los diferentes proyectos elaborados para integrar las Cuencas del Orinoco, Amazonas y Plata).

A través de la integración territorial, solucionamos el problema de las comunicaciones, el transporte, la infraestructura en general, o favorecemos el mantenimiento, el afianzamiento o la recuperación de la identidad a través del estrechamiento de relaciones; pero resta solucionar el problema de la producción, que este tipo de integración no satisface, del mismo modo que no favorece la coordinación de políticas.

2) El segundo es el Organizacional. En este ámbito se dan dos tipos de relaciones: la de interdependencia e interacción (el modelo de la división internacional del trabajo es válido). Dentro del organizacional, la relación es de intercambio entre los actores, ya sea de productos o de producciones. Tiene como característica la división del trabajo, lo que implica también variedad y heterogeneidad en el intercambio y la producción. Esto lleva a una relación vertical entre los actores; lo que significa que hay actores más capaces y actores menos capaces. O lo que es lo mismo, lleva a una relación de Jerarquización y no de Igualdad.

Un ALCA sería un proceso organizacional de integración.

Si hemos alcanzado un nivel importante en la integración territorial, la integración organizacional, mediante su estructura productiva podrá lograr un pleno funcionamiento. De todas formas, nos resta solucionar nuestra posición frente al proceso global internacional; esto es, lograr capacidad negociadora y autonomía de desempeño.

3) El tercer caso de integración que considera este último aspecto, es el Asociacional (caso OPEP por ejemplo; también puede ser la asociación de gremios en un sindicato de alcance nacional; el Grupo de los 77; el Movimiento de Países No Alineados; la Comisión Trilateral en el nivel de las potencias industrializadas, o el Club de París, etc.).

Un ALCA derivaría, con el tiempo en la necesidad de una integración asociacional parea poder "equilibrar" la gran desigualdad entre América Latina y EUA. Este es el caso del Pacto Andino en el contexto ALALC hoy ALADI.

Este tipo jugará un papel importante en relación con el ámbito organizacional, ya que en la relación jerárquica que plantea este último, los actores menores o más débiles (sea en el contexto regional, como de la región respecto del contexto mundial), procurarán agruparse para lograr un mayor poder de negociación o de participación.

Debemos aclarar que en la integración Asociacional no se producen productos, sino que se elaboran estrategias destinadas a contrarrestar la heterogeneidad del proceso Organizacional, y fortalecer la capacidad frente a los que establecen las pautas de orden.

En definitiva, cuando hablamos de integración en América Latina, o en el ámbito del Tercer Mundo o del "Sur", ponemos el acento en la integración Asociacional, siguiendo el modelo de la similitud. Similitud de problemas, de aspiraciones, de intereses, de objetivos, etc..

Es lógico que frente a una integración (Asociacional), en términos de estrategias de autonomización, siempre habrá contraestrategias por parte de terceros Estados -particularmente los paises "Norte"-. El problema es que, generalmente las contraestrategias han estado mejor armadas que las estrategias (por ejemplo, el Club de París o el Plan Baker-Brady frente al Consenso de Cartagena de 1985, en el caso de la deuda latinoamericana; o la Iniciativa para las Américas frente a los proceso integracionistas latinoamericanos en un contexto mundial en cambio). Con esto queremos decir que, todo proceso integrativo, con vistas a una mayor autonomización, cualquiera sea la estrategia que se esté utilizando, alianzas, consenso, concertación o la integración misma, debe estar, necesariamente, basado en un proyecto aceptado y comúnmente implementado por los miembros del sistema integrado.

Para que exista un proyecto regional, es indispensable que cada país, previamente, sepa qué es lo que quiere; esto significa que tenga un proyecto nacional -explícito o implícito-, claro y coherente y, por sobre todas las cosas, que no esté sometido a los abatares -típicos en América Latina- del péndulo político gobiernos militares-gobiernos civiles, o de gobiernos civiles que producen autogolpes, o de situaciones de permanente inestabilidad institucional; o de discontinuidad de políticas gobierno tras gobierno.

En este último caso, es importante destacar que, tan grave como la fragmentación provocada por las contraestrategias de los paises "Norte", es la autofragmentación resultante de la discordancia entre gobiernos de disímiles ideologías o de igual ideología pero disímiles intereses o percepciones sobre la inserción internacional más ventajosa. Gobiernos en muchos casos disfuncionales a los intereses nacionales y de la región, y funcionales a los intereses y aspiraciones de los paises "Norte".

REQUISITOS PARA QUE AMERICA LATINA ACTUE COMO UN SUBSISTEMA REGIONAL

Para que esto ocurra, debemos tener en cuenta tres variables esenciales (4):

1. Grado y forma en que los países que integran la región perciben su identidad en el contexto internacional; 2. Grado de coherencia y coordinación existente entre las políticas exteriores de los países de la región; y

3. Grado y signo de la interacción existente entre estos países, con énfasis en el predominio de las relaciones de cooperación sobre las de conflicto.

Percepción de la Identidad Internacional de América Latina

Respecto de la primera variable, debemos apuntar, que los países que constituyen una agrupación regional, toman conciencia de su identidad internacional, cuando deben dar respuesta a un desafío externo. Sin embargo, como cuestión previa, debemos decir que tiene que analizarse si existe una percepción conjunta, o si se dan percepciones diferentes, acerca de cuál es ese desafío externo, atendiendo al hecho de la existencia históricamente de diferentes gobiernos con distintos signos en América Latina -recién a partir de fines de los 80 es cuando se comienza a dar una transición normal de procesos electorales civiles- . Sólo en el caso de que se den similares percepciones, o percepciones conjuntas, podemos hablar de la posibilidad de un comportamiento conjunto por parte de América Latina dentro del ámbito internacional. Entendemos que la política externa es establecida en función de percepciones de lo que el país es como tal y por la definición de sus aspiraciones y necesidades, así como la forma práctica de defender sus intereses y concretarlos en el plano internacional. En tal sentido debemos preguntarnos: 1) cómo define cada país sus aspiraciones y necesidades; y 2) qué forma utiliza para defender sus intereses y concretarlos en el plano internacional.

Coherencia y Coordinación Externa

Partimos de la base de que coherencia y coordinación no son equivalentes, ya que es posible que el conjunto de países persiga el mismo objetivo a través de políticas similares, pero sin que medie una coordinación entre esas políticas. Sin embargo, una primera consideración que debemos hacernos antes de analizar el grado de coherencia en las políticas exteriores entre los Estados latinoamericanos, es, en qué medida existe un determinado grado de coherencia en la política externa de cada Estado latinoamericano a lo largo de todo el periodo histórico que analicemos. Esto es, en qué medida un Estado latinoamericano tiene una política exterior coherente, teniendo en cuenta que en la historia se sucedieron, y se sucederán en el futuro, distintos gobiernos. La respuesta que podemos dar a este interrogante, pasa por el grado de estabilidad de los gobiernos latinoamericanos, y la continuidad en las políticas seguidas por los distintos gobiernos de turno. En última instancia, que la sucesión de gobiernos, haya cambiado su percepción debido a la evolución del sistema internacional, pero no por haber cambiado su signo politico. La "voluntad política" de implementar políticas externas en coordinación con los demás Estados latinoamericanos, es una segunda consideración previa a tener en cuenta.

Cooperación y Conflicto Intra-Subregional

Todo lo expuesto, en definitiva, se asienta sobre la tercera variable considerada, la que tiene en cuenta el grado de cooperación y conflicto entre los países de la región. Aclaremos, que es probable que los países latinoamericanos pueden haber adoptado en forma creciente, una conciencia de su identidad frente al mundo, así como un cierto grado de coherencia y coordinación en sus políticas exteriores; no obstante ello, sus relaciones recíprocas pueden ser mínimas, como consecuencia de que sus principales intereses se encuentran fuera de la región -falta de cooperación o inexistencia de vías de cooperación entre ellos- o porque los conflictos -de cualquier orden- existentes entre ellos, impiden un mayor acercamiento o cooperación en determinados temas importantes para el aumento del poder negociador de la región y por ende para una mayor autonomía de desempeño por la vía de la cooperación.

LAS TENDENCIAS EN AMERICA LATINA

Ultima Etapa del Bipolarismo Mundial

No obstante las dificultades y carencias planteadas respecto de la integración, a fines de los '60, se inicia un proceso en la región, tendiente a la coordinación de las políticas externas, teniendo como su principal exponente de ello, al Consenso de Viña del Mar de 1969.

Estos intentos de buscar la conformación de un proyecto regional, acorde con las aspiraciones de América Latina, han sufrido, de todas formas, las presiones de EUA que, conjuntamente con los gobiernos militares o civiles, funcionales a sus intereses, se ha encargado de que no funcionen, reeditando constantemente la "Doctrina de la Seguridad Nacional".

A fines de los '70, la región, particularmente los paises del Pacto Andino, volvieron a demostrar que América Latina podía adoptar decisiones propias, sin que esto constituyera un enfrentamiento a EUA, y que deseaban tener algo que decir respecto de cuál debía ser su destino.

Efectivamente, la XVII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en 1979 con motivo de la crisis en Nicaragua, es la más clara demostración de esto, y el surgimiento del Grupo de Contadora en 1983, para evitar que EUA resolviera por la vía militar la situación de Nicaragua, refuerza la nueva vía y la actitud adoptada por la mayoría de los países de la región; a lo que habría que agregar el refuerzo de Contadora, con el Grupo de Apoyo en 1985 y el Grupo de Río o G8 en 1986.

La crisis del sistema, provocada principalmente por la crisis de las Malvinas, trajo un doble corolario. En el ámbito de las relaciones con EUA, la demostración de que el Sistema Interamericano ya no podía funcionar más bajo las pautas tradicionales. En última instancia, deberían seguirse los modelos de la XVII Reunión de Consulta y del Grupo de Contadora y sucesivos. En el ámbito latinoamericano, la demostración de que el sistema de seguridad militar vigente en los países de la región, no podía seguir funcionando bajo la misma pauta impuesta por EUA a partir de los '50.

Los renovados procesos de democratización en la región, en países clave como Argentina y Brasil, acompañados por Bolivia y Uruguay, constituyeron un factor importante para la elaboración de una futura mejor inserción de América Latina, dentro de un contexto, en el que se requiere el fortalecimiento y la profundización de tres factores relevantes: la estabilidad de los procesos democráticos, la coordinación de las políticas exteriores y la elaboración de un proyecto regional de América Latina, que maximice su capacidad negociadora y posibilite su futura autonomía de desempeño.

En forma progresiva, aunque tímidamente, las condiciones se fueron dando.

Para que fuera el "bolivarismo" la base fundamental de la proyección internacional de la región, América Latina debía tener como horizonte de concentración de su sistema de relaciones, a la región misma, en función de un proyecto propio, que le permitiera maximizar su capacidad negociadora, con vistas a una futura autonomía de desempeño. El horizonte de proyección de las políticas externas de la región, debía apuntar -teniendo como base un proyecto regional- a reivindicar los principios tantas veces esgrimidos en los foros internacionales y tan poco respetados (autodeterminación interna e internacional, no intervención, derecho de los pueblos, etc.), pero para ser implementados de acuerdo con las propias percepciones y aspiraciones latinoamericanas. Para ello, el requisito sine qua non es la unidad de comportamiento de la región.

Los aspectos instrumentales de la unidad de comportamiento, se fueron gestando principalmente -aunque en forma muy tímida y desarticulada- a través de procesos como el Consenso de Cartagena de 1985 para el tratamiento de la deuda externa, y el Grupo de Contadora y su Grupo de Apoyo, para la solución del conflicto de Nicaragua por la vía pacífica. En ambos casos, se ha tenido en cuenta como horizonte de concentración a la región, y como horizonte de proyección la reivindicación de los propios principios dentro del contexto internacional, particularmente en las relaciones con EUA.

En el caso del Consenso de Cartagena de 1985, los países de la región debieron reforzar sus acciones a través de mecanismos ya existentes como el SELA, a fin de tener una sola voz, aunque esto no ocurrió. De esta manera, los países no se hubieran desgastado individualmente en sus negociaciones; cayendo en la retórica interna -con las consecuencias que eso conlleva- negociando una nueva forma de dependencia a cambio de ciertas ventajas en la forma de pago de la deuda.

Por su lado, el Grupo de Río se ha transformado en un foro de reuniones y acuerdos regionales, pero con un muy bajo nivel de coordinación y carente de fuerza de acción por parte de la región.

En temas importantes para la región como la defensa y estabilidad de la democracia, debería haberse reforzado y modificado el Parlamento Latinoamericano, haciendo de él un auténtico Parlamento regional; sin embargo, este prácticamente ha desaparecido.

Aún existen temas pendientes, como la defensa regional, particularmente después de la crisis del TIAR a raíz de la guerra de las Malvinas. Este tema debe ser tratado en el doble ámbito, nacional y regional. En el primer caso, ya que es necesario revertir el proceso de desnacionalización militar provocado por la formación de los cuadros militares latinoamericanos en Academias norteamericanas a través de la "Doctrina de la Seguridad Nacional". En el marco regional, debe decidirse la función que deben tener las fuerzas armadas en materia de defensa conjunta.

Asimismo hay que agregar temas acuciantes como la pobreza y el desempleo.

América Latina Frente a un Nuevo Orden Mundial

Hacia fines de los '80 con la caída del Muro de Berlín y en 1991 la desintegración de la URSS, finalizó un sistema mundial y su orden y se inició una etapa de "transición" hacia un nuevo sistema y orden, que aún no está claro qué características adoptará definitivamente, salvo algunas tendencias centradas en lo económico.

América Latina parece -a través de sus dirigentes, ahora civiles- más preocupada por formar parte del "primer mundo" (?) y compartir el privilegio de "establecer pautas del orden mundial" (?), particularmente junto a EUA; sea enviando tropas al Golfo Pérsico por el conflicto provocado por Irak al invadir Kuwait -Argentina mantuvo esta perspectiva-, a Bosnia, adoptando la Iniciativa para las Américas de Bush, como una especie de puerta de acceso a las "inversiones norteamericanas" (?), recurriendo a la intermediación de EUA en el contexto de la negociación de la deuda externa (?), o ingresando al NAFTA.

En última instancia, organismos como el Grupo de los Ocho, parecen haber perdido fuerza, y la América Latina de los nuevos gobiernos civiles -que sean civiles y que hayan asumido por medio de elecciones, no garantiza que se trate de gobiernos "democráticos"; hay un bajo índice de participación de los pueblos y los gobiernos se manejan a través de "decretos de necesidad y urgencia" por sobre los parlamentos-, pareciera retornar a las viejas buenas épocas de subordinación a las pautas establecidas por la potencia hegemónica. Aparte de no existir un proyecto (nacional y regional), por parte de los países de la región, de inserción internacional -incluso no hay una verdadera percepción de lo que pasa en el mundo, salvo que hay cambios- aún persiste la concepción de que "los costos de una postura dependiente" aún son más bajos que los de una "postura autonómica".

Todos "capitalizan deuda" o ingresan al Brady y siguen las pautas establecidas por el FMI y el Banco Mundial, en lo que hace a la reforma del Estado, pero sin tener un plan o un proyecto de país, menos aún de región.

El conflicto del Golfo o el de la ex-Yugoslavia, parecieran ser más relevantes que los de Centroamérica o el Caribe, para los gobiernos latinoamericanos. En esto se continúa obedeciendo a las problemáticas de seguridad de EUA y no de la región, o al interés nacional de los países de la región individualmente.

EUA parece ser la única alternativa frente a los cambios dinámicos que se dan en el sistema mundial; y, potencias emergentes como Japón o la UE, no son valoradas como posibles "aliadas" alternativas en una inserción que permita "diversificar la dependencia" con perspectivas de alcanzar en el mediano y largo plazo una mayor autonomía.

La comunidad intelectual -o pseudo intelectual- y la prensa, que en este último caso, domina los canales de acceso a la información y al "razonamiento" sobre lo que pasa en la realidad, aún vive en la "post-guerra fría". No se percibe o conoce, que esta acabó con la caída del muro de Berlín, ingresándose en un "post-bipolarismo". El sistema internacional no cambió de "estado"; se ha desintegrado -el sistema- y nos encontramos en una etapa en la que no hay ni viejo ni nuevo sistema. En otras palabras, no hay un cambio de "estado" del sistema, sino un cambio "de" sistema.

Como agravante, aún se sigue con el "estigma" del viejo orden, por lo que todos los análisis se continúan haciendo privilegiándose al "segmento seguridad" en el marco del eje estratégico-militar -conflicto entre civilizaciones siguiendo el criterio de Huntington, conflictos étnico-religiosos; problema del narcotráfico, nuevo terrorismo, etc.-, en vez de comenzar a privilegiar los segmentos "financiero-comercial-industrial-científico-tecnológico" en el marco del predominio del eje económico.

Las posibilidades que tienen los gobiernos, sean de países desarrollados como subdesarrollados, en un mundo en el que los actores transnacionales ya no son un dato de la realidad, sino los que están comenzando a generar las reglas del juego -por ejemplo la banca privada transnacional en materia de deuda o de flujo de inversión-, son muy escasas.

El sector privado "transnacional" ha logrado un gran predominio de las relaciones mundiales, favorecido por la finalización de la pugna Este-Oeste y la desintegración del sistema bipolar basado en la "guerra fría"; quedando también América Latina sumergida bajo la influencia de estos actores; lo que permite entender por qué resultan bienvenidos los gobiernos civiles que sean "funcionales" a los cambios estructurales en el Estado y que favorezcan "privatizaciones".

La falta de un orden estable; la decadencia del sistema bipolar; el predominio de factores económico-comerciales-financieros-tecnológicos, por sobre los estratégico-militares; el desplazamiento y difusión del poder mundial hacia otros Estados como Japón y los Nic's asiáticos y los países europeos centrados en Alemania unificada, junto a actores transnacionales, como la banca, principalmente y empresas de servicios, que también tienen que ver -con independencia de la dirigencia de los principales Estados- en la re-configuración del orden mundial; y otros factores, contribuyen a que América Latina haya perdido de pronto el impulso que había tomado en los '70 con el Consenso de Viña del Mar, Contadora y Apoyo y el Grupo de los 8 y haya ingresado en una etapa poco favorable -particularmente por incapacidad de su dirigencia- para su orientación hacia una mayor autonomía de desempeño.

Las nuevas situaciones, están acaparadas por fenómenos tales como la reestructuración del Estado, el predominio del sector privado en el desarrollo de las principales actividades que anteriormente se consideraban como exclusivas e incluso excluyentes del Estado, llegándose a un proceso de privatizaciones, en gobiernos que en décadas anteriores habían adoptado conductas nacionalizantes.

Los grandes cambios que se gestan en el sistema mundial, acompañados por una alta incidencia de la productividad basada en el desarrollo tecnológico y en el ingreso al capitalismo mundial de la mano de obra barata asiática -400 millones de chinos que cobran un promedio de 370 dólares anuales- provoca una ola de desocupación en todo el mundo, incluyendo el mundo industrializado, que genera importantes conflictos sociales que vienen en reemplazo, junto al narcotráfico y los nacionalismos, de la vieja guerra fría.

Todos estos fenómenos retoman a una América Latina desarticulada e incapaz de adoptar decisiones propias, sea en el nivel individual, como en el nivel regional. Ahora su destino se está tejiendo alrededor de las superestructuras geo-económico-comerciales lideradas en el caso americano por EUA en el marco del NAFTA, que trata de afrontar y enfrentar a otras superestructuras como la UE (Unión Europea) y Japón junto a los Nic's asiáticos.

En última instancia, la etapa, que había asomado como la posibilidad de una mejor inserción de la región en el contexto mundial con características más "autonómicas", ha llegando a su fin, en forma inconclusa y sin posibilidades en el corto y mediano plazo de modificarse. Al menos, la voluntad política de la dirigencia latinoamericana no se orienta en ese sentido.

De la única manera en que la región podrá lograr los objetivos de autonomización, será a través de la toma de conciencia de la importancia de recuperarse a sí misma, a través del propio esfuerzo.


Foto AutorEsta página fue hecha por  Luis DALLANEGRA PEDRAZA

*   Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


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  DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Integración Latinoamericana: Lo que los Latinoamericanos no Hacen,  Revista GEOSUR, Vol. II, No 14, Octubre 1980, Montevideo, Uruguay. Trabajo presentado en la "Reunión de Expertos sobre Reformulación del Proceso de Integración Latinoamericana", Jornadas Internacionales sobre Integración Latinoamericana, Instituto para la Integración y el Desarrollo Latinoamericano (IDELA), Universidad Nacional de Tucumán, Tucumán, Argentina, Agosto de 1986. Publicado por IDELA, Universidad Nacional de Tucumán, Agosto de 1986.


(1) Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Integración Solución-Integración Problema, en "GEOSUR", Montevideo (Uruguay), Vol. II, No 14, Octubre 1980, págs. 3-9.
(2) Galtung, Johan, Una Teoría estructural de la Integración, en "Revista de la Integración", Noviembre de 1969, No 5 págs. 11-19.
(3) Schmitter, Phillip, La Dinámica de Contradicciones y la Conducción de Crisis en la Integración Centroamericana, en "Revista de la Integración", Noviembre de 1969, No 5, págs. 87-151.
(4) Acerca de las variables ver, TOMASSINI, Luciano, Tendencias favorables o adversas a la formación de un sistema regional latinoamericano, en "Estudios Internacionales", (Bs. As. Sgo. de Chile, Edit. Francisco de Aguirre, Ene.-Mar. 1975), Vol. VlII, No. 20, págs. 7-8.