LOS TRATADOS DEL CANAL DE PANAMA

CONSIDERACIONES DEL CONGRESO DE ESTADOS UNIDOS
PARA SU RATIFICACION *

©  Jerry Storrs y Rosemary P. Jackson **


El 18 de abril de 1978, después de muchas semanas de intensos debates, el Senado accedió a ratificar el Tratado del Canal de Panamá por una votación de 68 vs. 32 -un voto más de los dos tercios requeridos- después de haber aprobado con anterioridad el Tratado de Neutralidad, por la misma votación, el 16 de marzo de 1978.

Con el Tratado del Canal de Panamá, Estados Unidos conservará el control del funcionamiento del Canal y el derecho a defenderlo hasta el 31 de diciembre de 1999, a partir de entonces Panamá asumirá el control. Una vez que el Tratado entre en vigor, Panamá asumirá la jurisdicción territorial general sobre la actual Zona del Canal, se hará cargo de alrededor del 60% del área que no se necesita para la defensa y el funcionamiento del Canal y recibirá entre 50 y 70 millones de dólares al año por concepto de ingresos provenientes del peaje del Canal. Además, Estados Unidos se ha comprometido a realizar cuanto esfuerzo sea necesario para, fuera del Tratado, lograr que se le otorguen a Panamá préstamos económicos, garantías para prestamos y créditos de hasta 300 millones de dólares.

El Tratado sobre la Neutralidad Permanente y el Funcionamiento del Canal de Panamá (Tratado de Neutralidad), otorga a Estados Unidos y Panamá derechos para mantener permanentemente la neutralidad del Canal. Tal como se enmendó, el Tratado aclararía estos derechos para estipular que "cada uno de los dos países ... tendrá derecho a actuar contra cualquier agresión o amenaza contra el Canal o contra el tránsito pacífico de los barcos por el Canal" y estipular asimismo que "en caso de necesidad o de emergencia" se permitiría que los barcos de guerra de Estados Unidos y de Panamá se colocaran a la cabeza de la fila de barcos de modo que se transite rápidamente por el Canal.

A pesar de haber accedido el Senado a su ratificación, los Tratados no entrarán en vigencia de inmediato por las siguientes razones: 1) los textos de los Tratados estipulan que los dos tratados entrarán en vigencia simultáneamente seis meses después de la ratificación formal hecha por los dos países, 2) ambas cámaras del Congreso todavía tienen que dictar la legislación que complete varios aspectos de los Tratados como por ejemplo, la creación de la Comisión del Canal de Panamá y la modificación del Código de la Zona del Canal y, 3) una de las reservas adoptadas por el Senado estipula que "el intercambio de los instrumentos de ratificación no entrará en vigor antes del 31 de marzo de 1979, y dichos Tratados no tendrán vigencia antes del 1° de octubre de 1979, a menos que el Congreso haya dictado la legislación necesaria para completar las estipulaciones del Tratado del Canal de Panamá ... antes del 31 de marzo de 1979". Se espera que la legislación de implementación se apruebe durante el 96o Congreso.

El 16 de junio de 1978, en una ceremonia que tuvo lugar en el Coliseo de la Ciudad de Panamá, el presidente Carter y el general Torrijos entregaron formalmente los instrumentos para la ratificación de los dos Tratados del Canal de Panamá, estipulándose que la fecha efectiva del intercambio sería la del 1° de abril de 1979, a menos que las dos partes interesadas acordaran otra cosa.

ANTECEDENTES Y ANALISIS DE LA POLITICA

Los Tratados de 1977, firmados por el presidente Carter y el general Torrijos (presidente de Panamá) el 7 de septiembre de 1977, representan la culminación de las negociaciones llevadas a cabo entre Estados Unidos y Panamá para llegar a un nuevo acuerdo con el objeto de hacer frente a la insatisfacción de los panameños ante el Tratado original de 1903 y al mismo tiempo salvaguardar los intereses defensivos y comerciales de los Estados Unidos en esta vía acuática. Aunque los Tratados de 1936 y 1955 modificaron varios aspectos del Tratado de 1903, seguían existiendo los básicos motivos de queja de los panameños por ser Estados Unidos el que controla los recursos económicos más importantes del área, por la presencia de un país extranjero que actúa "como si fuera soberano" en parte de su territorio, por el volumen de la presencia militar norteamericana en la Zona del Canal y por darse cuenta de lo escasa que resultaba la anualidad. Gran parte de la insatisfacción se relacionaba con las circunstancias que rodean el Tratado de 1903, que fue concertado para Panamá por el francés Bunau-Varilla cuando Panamá se encontraba débil y vulnerable, puesto que se había declarado independiente de Colombia hacia sólo dos semanas, cuando el Congreso colombiano rechazó un pacto semejante con Estados Unidos.

En 1964, una discusión acerca del despliegue de las banderas norteamericana y panameña en la Zona del Canal desembocó en motines anti-norteamericanos y proporcionó el ímpetu necesario para la reapertura de las negociaciones del tratado. La Declaración Conjunta del 3 de abril de 1961 de los representantes de Estados Unidos y de Panamá comprometió a las dos partes interesadas en negociaciones que complacerían, en parte, las peticiones de los panameños. Se escribieron nuevos anteproyectos de tratados en 1967 pero nunca fueron ratificados por ninguno de los dos países debido a las campañas electorales de ese año y por motivos nacionales de los respectivos países. La Declaración Conjunta de Principios, del 7 de febrero de 1971, firmada con sus iniciales por el Secretario de Estado Norteamericano, Kissinger, y el Ministro de Relaciones Exteriores de Panamá, Tack, reiteró que ambas partes se comprometían a negociar un nuevo acuerdo. Las negociaciones se han llevado a cabo bajo las administraciones de Johnson, Nixon, Ford y Carter.

EL CANAL Y LA ZONA DEL CANAL

El Canal de Panamá es un canal de esclusas de 50 millas de largo a través del cual los barcos pueden pasar entre el Atlántico y el Pacífico, utilizando tres clases de compuertas y el Lago Gatún, que es artificial. El Canal, que fue construido por Estados Unidos a principios de siglo lo maneja una agencia gubernamental estadounidense que es conocida con el nombre de Compañía del Canal de Panamá.

La Zona del Canal, regido por la agencia gubernamental estadounidense conocida como el Gobierno de la Zona del Canal, se extiende a 5 millas del centro del canal mismo por ambos lados. Alrededor de 10.000 militares estadounidenses forman el personal encargado de la defensa de la vía acuática. El Comando del Sur de Estados Unidos, responsable de todos los programas militares norteamericanos en América Latina, se encuentra en Quarry Heights. La unidad principal del ejército, la Brigada de Infantería 193, se encuentra diseminada por toda la Zona teniendo sus bases principales en el Fuerte Amador y en el Fuerte Kobbe. Las dos instalaciones de la Fuerza Aérea son las Bases Aéreas de Howard y de Albrook. La unidad de la armada se encuentra en la Estación Naval de Bodman.

Un punto importante de los debates sobre los Tratados de 1977 fue el de la importancia militar del Canal. EI Canal proporciona la posibilidad del rápido transbordo de las fuerzas navales, con excepción de los grandes portaaviones, y proporciona también apoyo logístico entre los océanos en tiempos de conflicto. Ha demostrado ser una valiosa posesión en las guerras en las que se han visto envueltos Estados Unidos, sobre todo las que tenían que ver con el Pacífico como campo de batalla. Además, la Zona del Canal es un lugar que sirve para el adiestramiento interamericano y ofrece así mismo una base para posibles operaciones militares norteamericanas en la región.

Se ha expresado preocupación por la vulnerabilidad del canal de esclusas. El 2 de julio de 1976, el senador Dick Clark hizo público un informe, preparado a petición suya por el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa, sobre la defensa del canal de Panamá. Según el informe, se necesitarían 100.000 hombres, apoyados por las fuerzas aéreas y naval, para proteger al Canal de un ataque panameño apoyado por Cuba. Poco apoyo podía esperarse para la posición norteamericana de parte del Tratado de Río (TIAR) o de los aliados de la OTAN. La policía de la Zona del Canal y fuerzas de seguridad reforzadas podían hacer frente a amenazas menos importantes. El informe afirmaba que el "Canal de Panamá y la Zona del Canal pueden ser defendidos incluso en un ambiente hostil", pero que "no se podía asegurar el funcionamiento continuo del Canal en un ambiente así".

Para Estados Unidos y los intereses mercantes mundiales, el funcionamiento continuo del Canal ha sido y sigue siendo importante. En el año fiscal de 1976, el 99% de todo el tránsito del Canal, con un total de 12.137, estaba constituido por barcos comerciales. Los principales grupos de mercancías transportadas por el Canal incluían al petróleo y los productos derivados del petróleo, granos, carbón y coque, productos de hierro y acero, y minerales y metales. En total, alrededor del 12% del tonelaje de todos las exportaciones y de las importaciones norteamericanas transportadas por agua pasan por el Canal. La ruta comercial más importante es la que se encuentra entre la Costa Este de Estados Unidos y Asia. El total del tránsito del Canal en el año fiscal de 1976 fue el más bajo desde 1965 por varias razones, entre las que se cuentan las cuotas más elevadas por el uso del Canal, la recesión mundial y la reapertura del Canal de Suez. Además, el creciente uso de barcos contenedores que son demasiado grandes para el Canal y la utilización del transporte por puentes de tierra le han quitado popularidad al Canal entre los que hacían sus envíos por barco. Con todo, se espera que embarques de petróleo de North Slope pronto incrementen el tráfico y el Canal siga siendo importante para los intereses comerciales de Estados Unidos. La dependencia estadounidense de la vía acuática en proporción es menor que la de otros países latinoamericanos sobre todo los que están en la costa del Pacífico.

LOS TRATADOS DE 1977

El Tratado del Canal de Panamá entraría en vigor simultáneamente al Tratado Sobre la Neutralidad y el Funcionamiento Permanente del Canal de Panamá a los seis meses de haberse intercambiado los instrumentos de ratificación. El 31 de diciembre de 1999, el Tratado del Canal de Panamá llegaría a su fin y Panamá asumiría la responsabilidad completa del funcionamiento del Canal. El Tratado de Neutralidad estipula que ambos países tienen el derecho permanente a defender la neutralidad de la vía acuática.

Estipulaciones clave del Tratado del Canal de Panamá:

1. Una nueva agencia gubernamental estadounidense, que se llamaría Comisión del Canal de Panamá, reemplazaría a la Compañía del Canal de Panamá. El consejo de la Comisión se compondría de cinco norteamericanos y de cuatro panameños. Un ciudadano de Estados Unidos sería el administrador de la Comisión hasta el 1° de enero de 1990 en cuya fecha un panameño se encargaría del puesto.

2. Panamá recibiría una participación de las cuotas del Canal equivalente a 30 centavos por tonelada del Canal de Panamá. (La actual cuota es de $1.29 por tonelada del Canal de Panamá por barco cargado.) Los panameños recibirían, gracias a esta estipulación, unos 40 millones al año. También se le pagaría a Panamá una anualidad de 10 millones de dólares cada año. Si los ingresos anuales por el peaje cuotas son suficientes, se le pagaría a la República hasta 10 millones de dólares adicionales. Por último la Comisión del Canal de Panamá le daría a la República una compensación de 10 millones de dólares al año por proporcionar servicios municipales en la ex Zona del Canal.

3. Hasta el 31 de diciembre de 1999, Estados Unidos tendría la principal responsabilidad de la defensa del Canal. Durante este período, Estados Unidos conservaría los derechos de estacionar, adiestrar y mover fuerzas militares dentro de Panamá. Se establecería una comisión conjunta que se compondría de un número igual de representantes militares de mayor antigüedad, de ambos países, con el objeto de facilitar la coordinación de la defensa. Al terminarse el Tratado del Canal de Panamá sólo las fuerzas de la República de Panamá serían permitidas en el país.

4. El gobierno de la Zona del Canal quedaría abolido y Panamá asumiría la Jurisdicción plenaria sobre el área. Las tierras que no fueran necesarias para el funcionamiento del Canal serían entregadas inmediatamente a Panamá. Estados Unidos conservaría derechos limitados para juzgar a empleados norteamericanos de la Comisión, miembros de las Fuerzas Armadas y familiares acusados de ciertos crímenes.

5. En relación con un canal a nivel del mar, Estados Unidos y Panamá están conformes en entablar negociaciones para su construcción, en caso de que dicho canal fuera considerado como una necesidad. Panamá está de acuerdo en que durante el periodo de duración del Tratado del Canal de Panamá no se construirá ningún canal nuevo en su territorio sin el consentimiento de Estados Unidos. A cambio, Estados Unidos no negociará el derecho de construir un canal interoceánico en otro país del Hemisferio Occidental mientras dure el Tratado. Estados Unidos se reserva el derecho de agregar una tercera línea de compuertas al actual Canal durante lo que dure el Tratado.

ESTIPULACIONES CLAVE DEL TRATADO CON RESPECTO A LA NEUTRALIDAD Y EL FUNCIONAMIENTO PERMANENTE DEL CANAL DE PANAMA

1. El Canal de Panamá sería considerado como una vía acuática de tránsito internacional que sería neutral en tiempos de paz y de guerra y permanecería segura y abierta al tránsito pacífico de barcos de todas las naciones bajo condiciones de total igualdad.

2. En tiempos de emergencia, los barcos de guerra de Estados Unidos y Panamá tendrían el "derecho de paso expedito" por la vía acuática.

3. Estados Unidos y Panamá gozarían del derecho permanente de actuar en defensa del régimen de la neutralidad.

4. Al terminar el Tratado del Canal de Panamá, sólo la República de Panamá se ocuparía del funcionamiento y del mantenimiento de los sitios defensivos y de las instalaciones militares que se encuentran dentro de su territorio.

AUDIENCIAS DEL CONGRESO SOBRE LOS TRATADOS

El interés del Congreso en los acuerdos propuestos quedó manifiesto en las audiencias llevadas a cabo ante los Comités Senatoriales de Relaciones Exteriores, los Servicios Armados y el poder judicial (Subcomité de Separación de Poderes); y los Comités de la Cámara sobre las Relaciones Internacionales, los Servicios Armados y la Marina Mercante y Pesca (Subcomité del Canal de Panamá).

Ante los diversos comités se presentaron negociadores del tratado y otros funcionarios de la Administración; miembros actuales y anteriores de los altos mandos de la Armada, del Ejército y de la Aviación y otros expertos militares; líderes de empresarios de la marina mercante y laborales; analistas del tráfico proyectado para el Canal; miembros de grupos de exiliados panameños; eruditos en leyes, historiadores y otros voceros públicos interesados en esto.

Las inquietudes del Congreso por los tratados eran amplias, en relación con problemas como el de la importancia actual y futura del Canal para los intereses estratégicos y comerciales de Estados Unidos, la capacidad de los panameños de hacer funcionar la empresa sin la experiencia de Estados Unidos, el establecimiento futuro de cuotas justas y el efecto de los nuevos tratados con Panamá en la opinión mundial sobre el poderío de Estados Unidos. Otros problemas que se suscitaron con frecuencia fueron los siguientes: a) la interpretación apropiada de partes clave del Tratado de Neutralidad; b)la cuestión de la soberanía norteamericana en la Zona del Canal y c) el papel de la Cámara de Representantes en la disposición de propiedad norteamericana.

En lo que respecta al Tratado de Neutralidad, los miembros expresaron reiteradamente su preocupación por las estipulaciones que rigen los derechos de Estados Unidos después del año 2000 para la defensa del Canal y para gozar de paso expedito durante las emergencias. Los miembros se preguntaron cómo podrían Estados Unidos defender el Canal sin tener derecho a intervenir en Panamá -un derecho que los negociadores panameños parecerían impugnar en sus declaraciones públicas-. Además, los miembros consideraban que el término "paso expedito" era ambiguo o potencialmente peligroso ya que Estados Unidos lo había interpretado como paso "a la cabeza de los demás" en tiempos de emergencias una interpretación que los negociadores panameños no parecían apoyar.

El problema de la soberanía de Estados Unidos fue tema de discusión en numerosas ocasiones. Los partidarios de las pretensiones norteamericanas a la soberana citaban los términos del Tratado de 1903 que, en parte, dice que Estados Unidos tiene: " ...todos los derechos, el poder y la autoridad dentro de la Zona... que Estados Unidos poseería y ejercería si fueran los soberanos del territorio en el que tales tierras y aguas se encuentran ubicadas ... con la total exclusión del ejercicio de dichos derechos de soberanía al poder y autoridad por parte de la República de Panamá." [Artículo III].

Los funcionarios de la Administración argumentaron que Estados Unidos había tenido ciertos derechos en Panamá pero que nunca habían poseído el de la soberanía. Varios eruditos en leyes subrayaban el hecho de que la frase "si fuera soberano" indicaba que Estados Unidos había obtenido derechos pero no la soberanía de la Zona. Además, leyes como las que declaran que sólo los hijos de ciudadanos norteamericanos nacidos en la Zona son considerados como de nacionalidad norteamericana apoya el punto de vista de que Estados Unidos no se consideraba a sí mismo como soberano. Los miembros del Comité senatorial de Relaciones Exteriores acabaron por convenir en que la República de Panamá nunca había cedido su soberanía titular sobre la Zona del Canal.

Los miembros del Congreso y los eruditos en leyes también discutieron sobre el significado del Artículo IV, Sección 3, Cláusula 2 de la Constitución que dice:

"El Congreso tendrá el poder de disponer del territorio u otra propiedad que pertenezca a Estados Unidos."

En disputa se hallaba el problema de saber si tanto la Cámara como el Senado deberían aprobar una legislación por separado con el objeto de disponer de cualquier territorio o propiedad de Estados Unidos. El Comité de Marina Mercante y Pesca de la Cámara, así como el Subcomité de Separación de Poderes del Comité Judicial del Senado, examinaron el problema con todo detalle. Voceros, que iban desde miembros de la Cámara hasta el profesor retirado de la Escuela de Leyes de Harvard, Raoul Berger, afirmaron que se necesitaba la participación de la Cámara y también la del Senado para disponer de la propiedad de la Zona del Canal. Otros, incluso eruditos en leyes y el Fiscal del Estado Bell, alegaron que la "jurisdicción concurrente" de la rama ejecutiva y del Senado constituían suficiente autoridad para disponer del Canal por medio del proceso de concertación de tratados. El Comité senatorial de Relaciones Exteriores apoyaba esta última interpretación de la discutida cláusula.

Sesenta miembros del Congreso abrieron un juicio, sin embargo, para que se requiriera la intervención de la Cámara antes de disponer de la propiedad de la Zona del Canal. El 6 de abril de 1978 la Corte de Apelación norteamericana correspondiente al Distrito de Columbia sostuvo que el Presidente, con el consejo y el consentimiento de los dos tercios del Senado podía transferir la Zona del Canal a Panamá a través del proceso del tratado sin tener que pasar por la promulgación de la legislación alguna hecha por las dos Cámaras del Congreso. Por apelación, la Suprema Corte negó, el 15 de mayo de 1978, el auto de avocación y dejó que la decisión del Tribunal Federal de Apelaciones quedara pendiente.

LA DECLARACION DE ACUERDO DEL 14 DE OCTUBRE DE 1977

Respondiendo a la creciente crítica que se hacía a las estipulaciones del Tratado de Neutralidad que regían los derechos de Estados Unidos después del año 2000 para defender el Canal y gozar del privilegio de "paso expedito" durante las emergencias, el presidente Carter se reunió con líderes clave del Senado, el 11 de octubre de 1977. El Secretario de Estado Vance y el Asesor para la Seguridad Nacional Brsesinski oyeron la explicación de los senadores en el sentido de que era sumamente importante aclarar estos pasajes clave si se quería obtener la aprobación de la mayoría de dos tercios.

Tres días después, el 14 de octubre de 1977, el presidente Carter recibió al general Torrijos en la Casa Blanca para sostener conversaciones sobre la interpretación de los pasajes impugnados. El resultado fue la Declaración de Acuerdo que dice:

Con el Tratado sobre la neutralidad y el funcionamiento permanentes del Canal de Panamá (el Tratado de Neutralidad), Panamá y Estados Unidos tienen la responsabilidad de asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto y sea seguro para los barcos de todas las naciones. La correcta interpretación de este principio es que cada uno de los dos países, de acuerdo con sus respectivos procesos constitucionales, defenderá el Canal contra cualquier amenaza al régimen de neutralidad y, en consecuencia, tendrá derecho a actuar contra cualquier agresión o amenaza dirigida al Canal o al tránsito pacífico de los barcos a través del Canal.

Esto no quiere decir, ni deberá interpretarse como el derecho a intervenir en los asuntos internos de Panamá por parte de Estados Unidos. Cualquier acto de Estados Unidos se dirigirá a asegurar que el Canal permanezca abierto, sea seguro y accesible, y nunca se dirigirá contra la integridad territorial o la independencia política de Panamá.

El Tratado de Neutralidad estipula que los barcos de guerra y los barcos de apoyo logístico de Estados Unidos y Panamá tendrán derecho a transitar por el Canal de manera expedita. La intención es, y así debe interpretarse, la de asegurar el tránsito de dichos barcos a través del Canal lo más rápido posible, sin ningún implemento, con un trato expedito, y en caso de necesidad o de emergencia, ponerse a la cabeza de la fila de barcos de manera que puedan transitar por el Canal rápidamente.

Ambos líderes declararon que los problemas pertinentes se habían resuelto. Para el general Torrijos resultó propicio el tiempo en que se produjo la declaración. El texto fue leído a sus compatriotas antes del plebiscito previo a cualquier negociación del tratado del Canal requerido por la constitución. El 23 de octubre de 1977, los panameños votaron 2 a 1 en favor de la ratificación. Para el presidente Carter, la declaración le ofreció la posibilidad de que se resolvieran las dudas del Congreso y que las enmiendas, como las que propuso el senador Dole en septiembre, fueran innecesarias. Con todo, siguieron las discusiones sobre los pactos y se puso en duda la validez legal de la declaración debido a que ninguno de los dos líderes había firmado el documento.

ACTUACION DEL CONGRESO CON RESPECTO A LOS TRATADOS

Con un telón de fondo constituido por cartas de los electores en contra del tratado y por campañas de los medios de comunicación en pro y en contra de los tratados, varios senadores emprendieron una serie de visitas a Panamá para recabar datos, a partir de octubre de 1977. El itinerario de las visitas incluía reuniones con el general Torrijos y con otros funcionarios panameños, discusiones con el embajador norteamericano y el jefe del Comando del Sur norteamericano y una inspección del Canal. Entre los que participaron en estas visitas se hallaban el líder de la mayoría del Senado, Byrd, el líder de la minoría del Senado, Baker, y el Comité Senatorial de Relaciones Exteriores.

El 13 de noviembre de 1977, el general Torrijos le dijo a la delegación senatorial encabezada por el líder de la mayoría Byrd, que mejoraría la situación de los derechos humanos en Panamá. El general Torrijos hizo una invitación a la Organización de Estados Americanos para que realizara inspecciones en el lugar de los hechos, y declaró que renunciaría a su cargo si él se convertía en un obstáculo para la ratificación de los tratados. A principios de diciembre, el general Torrijos le escribió al senador Byrd diciéndole que se habían rescindido algunas restricciones a las actividades políticas y que pronto se abolirían las leyes de la censura. El 13 de enero y el líder de la mayoría dio su apoyo a los tratados siempre y cuando reflejaran el lenguaje de la Declaración de Acuerdo del 14 de octubre.

Durante un viaje hecho a principios de enero a Panamá, el líder de la minoría del Senado, Baker, discutió con el general Torrijos sobre la posibilidad de enmendar el Tratado de Neutralidad con el objeto de incorporar el lenguaje de la Declaración del 14 de octubre. Las pláticas fueron, según dijo el general, "satisfactorias". El 16 de enero, el líder de la minoría dio su apoyo a los tratados estipulando que debían incluir el lenguaje de la Declaración del 14 de octubre.

A mediados de enero de 1978, el Comité senatorial de Relaciones Exteriores hizo un viaje a Panamá. La delegación trató con el general Torrijos sobre la manera en que se podría enmendar el Tratado de Neutralidad para que reflejara la Declaración del 14 de octubre. Aunque tanto el gobierno de Estados Unidos como el de Panamá se había opuesto con firmeza a cualquier enmienda o cambio por considerarlos innecesarios e imprudentes, puesto que podrían hacer necesario un segundo plebiscito en Panamá o bien una reapertura de las negociaciones, ocurrieron dos sucesos de interés antes de que el Comité viajara a Panamá. Primero, en una entrevista televisada del 28 de diciembre, el presidente Carter dio muestras de estar dispuesto por lo menos a hacer resaltar la Declaración acuerdo. Segundo, en el transcurso de las discusiones del líder de la minoría del Senado con el general Torrijos se comunicó que existía la necesidad de enmendar los tratados para poder lograr la ratificación en el Senado. El 18 de enero, el general Torrijos notificó a otra delegación senatorial que el Tratado de Neutralidad podía ser enmendado para incorporar las partes relevantes de la Declaración del 14 de octubre sin que fuera necesario un segundo plebiscito.

Un poco más tarde, en enero, el Comité senatorial de Relaciones Exteriores sostuvo una serie final de audiencias sobre los Tratados del Canal de Panamá e inició las sesiones de observaciones. El 25 de enero, el líder de la mayoría del Senado Byrd y el líder de la minoría Baker anunciaron que ofrecerían enmiendas conjuntamente para el Tratado de Neutralidad que definirían los derechos después del año 2.000 a defender el Canal y a gozar del derecho de paso "a la cabeza de la hilera de barcos" durante las emergencias. Los dos líderes del Senado le pidieron al Comité de Relaciones Exteriores que recomendara al Senado en pleno este cambio declarando que la enmienda sería apoyada por un número considerable de senadores. La estrategia era considerada como una manera de permitir a todos los senadores interesados compartir el crédito de la introducción de estos cambios a los tratados.

El 30 de enero de 1978, el Comité senatorial de Relaciones Exteriores dio un informe favorable sobre los tratados (14-1) al Senado en pleno recomendando que el Senado enmendara los artículos IV y Vl del Tratado de Neutralidad para incorporar las partes relevantes de la Declaración de Acuerdo. El 7 de febrero, los senadores Byrd y Baker presentaron para su consideración las enmiendas No 20 y No 21, que tenían el apoyo de 78 firmantes.

Los debates senatoriales sobre los pactos empezaron el 8 de febrero de 1976 y fueron emitidos en vivo por la radio pública.

APROBACION SENATORIAL DEL TRATADO DE NEUTRALIDAD

El 16 de marzo de 1978, por una votación de 68 contra 32, el Senado otorgó su dictamen y consentimiento a la proposición de ratificación del Tratado sobre la Neutralidad y el Funcionamiento Permanentes del Canal de Panamá (Ejecutivo N, Congreso núm. 95, 1a sesión).

Durante los 22 días de debates legislativos sobre el Tratado de Neutralidad, el Senado consideró numerosas enmiendas, condiciones, reservas, y acuerdos. Si bien el Senado rechazaba muchos de los cambios propuestos, aprobó un total de dos enmiendas, dos condiciones, dos reservas y cinco acuerdos para el Tratado de Neutralidad. El Registro del Congreso del 16 de marzo de 1978, páginas S3858 y S3858 presenta el texto de todos los cambios aprobados. Un sumario dando cuenta día por día de la actuación sobre las propuestas puede encontrarse en la cronología de este informe de la discusión.

Las dos enmiendas principales fueron:

1. Enmienda hegemónica N° 20, introducida por el senador Byrd, en nombre del senador Baker y de otros 76 senadores, adoptada por votación de 84-5 el 10 de marzo de 1978, al final del Artículo IV introducía lo siguiente:

Una declaración correcta y autorizada de ciertos derechos y ciertos deberes de las partes interesadas bajo lo precedente se encuentra en la Declaración de Acuerdo que el gobierno de Estados Unidos hizo pública el 14 de octubre de 1977 y el gobierno de la República de Panamá el 18 de octubre de 1977, que se incorpora aquí como parte integrante de este tratado, como sigue:

"Con el Tratado sobre la Neutralidad y el Funcionamiento permanentes del Canal de Panamá (el Tratado de Neutralidad), Panamá y Estados Unidos tienen la responsabilidad de asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto y sea seguro para los barcos de todas las naciones. La interpretación correcta de este principio es que cada uno de los dos países, de acuerdo con sus respectivos procesos constitucionales, defenderá al Canal contra cualquier amenaza al régimen de neutralidad y, en consecuencia, tendrá el derecho a actuar en contra de cualquier agresión o cualquier amenaza dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de los barcos a través del Canal."

"Esto no significa, ni tampoco se interpretará como si Estados Unidos tuviera derecho a intervenir en los asuntos internos de Panamá. Cualquier acto de Estados Unidos se orientará hacia asegurar que el canal permanezca abierto, sea seguro y accesible, y nunca se orientará contra la integridad territorial o la independencia política de Panamá."

2. Enmienda hegemónica N° 21, introducida por el senador Byrd, en nombre del senador Baker y de otros 76 senadores, adoptada por votación de 85-3 el 13 de marzo de 1978, introducía al final del primer párrafo del Articulo Vl, lo siguiente:

De acuerdo con la Declaración de Acuerdo mencionada en el Artículo IV arriba: "el tratado de la Neutralidad estipula que los barcos de guerra y los barcos auxiliares de Estados Unidos y de Panamá tendrán el derecho a transitar por el canal de manera expedita. La intención de esto, y así deberá interpretarse, es la de asegurar el tránsito de dichos barcos a troves del canal lo más rápidamente posible, sin impedimento alguno, con un trato expedito y, en caso necesario o en una emergencia, pasar a la cabeza de la hilera de barcos con el objeto de transitar por el canal rápidamente."

Las dos condiciones más importantes que se agregaron a la resolución de ratificación fueron:

1. Una condición propuesta por el senador DeConcini y copatrocinada por el senador Ford, adoptada por votación de 75 a 23 el 16 de marzo de 1978, que dice:

"A pesar de las estipulaciones del Artículo V o de cualquier otra estipulación del tratado, si el canal se encuentra cerrado o si sus funciones son interferidas, Estados Unidos de Norteamérica y la República de Panamá tendrán, cada una independientemente, el derecho de dar los pasos que consideren necesarios, de acuerdo con sus respectivos procesos constitucionales, incluso el uso de la fuerza militar en Panamá, para reabrir el canal o para restablecer su funcionamiento según sea el caso."

2. Una condición que introdujo el senador Nunn con 13 copatrocinadores o coautores, adoptada por votación de 82 a 16 el 15 de marzo de 1978, que dice:

"En este tratado no hay nada que impida que Panamá y Estados Unidos, de acuerdo con sus respectivos procesos constitucionales, concluyan un acuerdo o arreglo entre los dos países para facilitar el desarrollo, en cualquier momento después del 31 de diciembre de 1999, de sus responsabilidades y mantener el régimen de neutralidad que se establece en el tratado, incluso acuerdos o arreglos para apostar tropas norteamericanas o para mantener los sitios de defensa después de dicha fecha en la República de Panamá cuando Panamá y Estados Unidos lo estimen necesario o adecuado."

La reacción oficial panameña a las enmiendas al Tratado de Neutralidad ha sido cautelosa. El presidente Carter, anticipándose a los últimos cambios del Tratado, le escribió al general Torrijos describiendo los cambios y explicando las circunstancias políticas existentes dentro del Senado que harían necesarias estas alteraciones para que el Tratado recibiera una votación favorable.

De acuerdo con un informe del Washington Post, el general Torrijos contestó esbozando los posibles problemas que podrían surgir por la inclusión de la condición de DeConcini, que estipula que "Estados fluidos de Norteamérica y la República de Panamá, cada una independientemente, tendrán el derecho de dar los pasos que consideren necesarios, de acuerdo con sus respectivos procesos constitucionales, usar la fuerza militar en Panamá para reabrir el canal o para restablecer su funcionamiento, según sea el caso." Torrijos también declaró que Panamá consideraría "inaceptable cualquier reserva que resultara deshonrosa para la dignidad nacional, que cambiara los objetivos del tratado o que tuviera la intención de impedir que Panamá ejerciera su soberanía sobre todo su territorio o impidiera el retiro de los militares estadounidenses."

A pesar de que el negociador panameño del Tratado, Escobar, dijo que el gobierno de Panamá consideraba que la condición era "admisible" ya que no afectaba la "esencia o el contenido" del tratado, el General Torrijos declaró que " ...el gobierno de Panamá procederá a estudiar con cuidado estas reservas y determinará su posición una vez que el Senado concluya la votación sobre los dos tratados", según informó el Washington Star. Torrijos indicó que se reservaría cualquier juicio sobre los cambios propuestos para el tratado hasta que se acabara la actuación del Senado en el Tratado del Canal de Panamá, porque el plebiscito de Panamá sometió a votación los tratados conjuntamente y no por separado.

APROBACION SENATORIAL DEL TRATADO DEL CANAL DE PANAMA

El 18 de abril de 1978, por votación de 68 a 32, el Senado consintió en ratificar el Tratado del Canal de Panamá (Ejecutivo, 95 en Congreso, 1a sesión).

Si bien durante los muchos días que duraron los debates se consideraron muchos cambios propuestos y se rechazaron otros tantos, el Senado aprobó seis reservas y seis acuerdos para el Tratado del Canal de Panamá (registrado en el Registro del Congreso del 18 de abril de 1978, págs. S5796-S5797). Las dos principales reservas son:

1. La reserva patrocinada por el liderato, que intentaba afirmar los derechos de Estados Unidos y al mismo tiempo suavizar las criticas panameñas a la reserva de DeConcini estipulando que "... cualquier acción que emprendan Estados Unidos de Norteamérica al ejercer sus derechos..., en cumplimiento de las estipulaciones de este Tratado y del Tratado de la Neutralidad y de los propósitos de consejo y consentimiento a ello, estará motivada únicamente por el deseo de asegurar que el Canal permanezca abierto, sea neutral, ofrezca seguridad y sea accesible, y no tendrá el propósito, ni deberá interpretarse así, de intervenir en los asuntos internos de la República de Panamá, de interferir en su independencia política o en su integridad soberana."

2. La reserva propuesta por el senador Long que estipula que Estados Unidos y Panamá renunciarían a sus derechos y exonerarían a la otra parte de sus obligaciones señaladas en el párrafo 2 del Articulo XII que trata de la construcción de un nuevo canal interoceánico, permitiéndole así a Estados Unidos entablar negociaciones con cualquier país para la construcción de un nuevo canal a nivel del mar.

Poco después de la votación del Senado, en un discurso dirigido a su nación, el general Torrijos indicó que las enmiendas, las condiciones, las reservas y los entendimientos eran aceptables para Panamá con lo que dejó libre el paso para la ratificación formal de los dos pactos por ambos países.

RESUMEN DE LAS OPINIONES SOBRE LOS TRATADOS DE 1977 DEL CANAL DE PANAMA

Opositores

1. Estados Unidos es soberano en la Zona del Canal. Construimos, pagamos y lo hemos hecho funcionar con grandes beneficios para Panamá y para todo el mundo. Nada indica que se necesite un cambio o que fuera benéfico un cambio. Debemos conservar nuestros derechos.

2. La presencia norteamericana es necesaria para asegurar el eficiente funcionamiento de la vía acuática.

3. Los nuevos tratados obstaculizarían los intereses defensivos de Estados Unidos sobre la capacidad de nuestra Armada de transferir barcos rápidamente de un océano al otro en tiempos de conflicto. Además, la seguridad del Canal en sí no podría garantizarse contra el sabotaje terrorista o contra cierres como los ocurridos en Suez una vez que se retiró la Gran Bretaña.

4. No se debe confiar en que el gobierno del general Torrijos respete los términos del nuevo tratado.

5. La situación de los derechos humanos en Panamá es deplorable. No debemos firmar un acuerdo que recompense tanto un régimen de esa naturaleza.

6. Los nuevos tratados representan otro ejemplo más de la debilidad de Estados Unidos en los asuntos mundiales. Si nos sacan de Panamá por veladas amenazas, perderemos el respeto de nuestros vecinos del hemisferio occidental y tal vez el respeto de muchos de nuestros propios ciudadanos. La conclusión de los nuevos tratados alentaría la propagación de regímenes comunistas o anti-norteamericanos en el Caribe.

Partidarios:

1. Estados Unidos no son, nunca lo fueron, soberanos en la Zona del Canal. El acuerdo actual es un remanente colonial y los nuevos tratados proporcionan el remedio legal, moral y práctico.

2. Nuestros intereses militares y comerciales necesitan tener acceso al Canal, no ser dueños de él. El propio interés de los panameños en la empresa es la mejor garantía de un funcionamiento futuro, eficiente y confiable de la vía acuática. El período de transición da suficiente tiempo para adiestrar a los panameños antes de que asuman la total responsabilidad de su funcionamiento.

3. La seguridad del Canal sale ganando con los nuevos tratados, que son apoyados por el pueblo panameño. El Canal de Panamá es un Canal de esclusas que es vulnerable al sabotaje. Dicho sabotaje es probable si el nacionalismo panameño sigue sintiéndose frustrado. Los nuevos tratados contribuirán a crear una atmósfera en la que el sentimiento anti-norteamericano se diluiría y los ataques guerrilleros serían menos probables.

4. El general Torrijos ha dado pocas muestras de tener inclinaciones comunistas. De hecho, preside una economía capitalista que se vanagloria de dar cabida a 81 bancos internacionales. Panamá ni siquiera tiene relaciones diplomáticas con la Unión Soviética ni con la República Popular China.

5. La situación de los derechos humanos en Panamá no es mala en comparación con las otras dictaduras latinoamericanas. En meses recientes, se han producido importantes mejorías.

6. Los nuevos tratados mejorarían la posición de Estados Unidos como líder mundial al eliminar lo que muchos líderes latinoamericanos y del Tercer Mundo consideran como una situación colonial. Los nuevos tratados representarían una nueva era en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. El rechazo generaría bastantes sentimientos anti-norteamericanos y, podría provocar violencia que costaría vidas norteamericanas y pérdida de recursos, al mismo tiempo que se estaría fomentado regímenes comunistas.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


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A Situaciones Coloniales en América Latina 

©  Biblioteca del Congreso, Servicio de Investigación. Informe con fecha actualizada del 16 de noviembre de 1978, núm. 1B78026. Publicado en Cuadernos Semestrales del CIDE (Centro Interdisciplinario de Docencia Económica), Estados Unidos: Perspectiva Latinoamericana, N° 6, México, 2° Semestre 1979.

** Ambos autores pertenecen a la División de Asuntos Exteriores y de la Defensa Nacional de la Biblioteca del Congreso.