DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO
MAS ALLA DEL FACTOR ELECTORAL

Resulta importante que quede en claro el significado de democracia, más allá de definiciones electorales, con las que se pretende encerrar acabadamente el término, aunque no reúna otros requisitos, como el de participación social, respeto a los derechos humanos, garantizar el trabajo, la salud, la educación, la seguridad personal, la libertad de expresión, la vivienda digna, etc..

Un tema alrededor del cual se podría analizar el significado de democracia con "autenticidad" es a partir del concepto de "condicionalidad", entendiéndola en términos de satisfacción de los requisitos fundamentales antes enumerados.

No cabe duda que no puede considerarse a la democracia en función del factor electoral. Para comenzar, existen altos índices de abstención. Y aún en aquellos casos en que hay altos índices electorales debido a que el voto es obligatorio, no implica que se está sosteniendo la democracia, ya que se puede estar eligiendo -como frecuentemente ocurre-, a candidatos que prometen en función del acto electoral y luego hacen lo opuesto, sin que exista un sistema legal e incluso electoral que sancione este tipo de actitudes. Votar por la oposición puede significar, aparentemente una forma de "castigo" a los que no cumplieron con sus promesas, sin embargo, en la mayoría de los casos, lo único que se está promoviendo es el cambio de "turnos" de gobierno y de gobernantes, pero no de políticas y proyectos.

Una de las garantías fundamentales de un sistema basado en un Estado de Derecho se encuentra en la independencia del Poder Judicial. Esta debe comenzar por la elección de los miembros del poder judicial, sus fiscales y sus jueces, a partir de métodos democráticos y no a través de decisiones del Poder Ejecutivo.

Uno de los acontecimientos de mayor vigencia en los últimos tiempos es la creciente corrupción de los gobernantes en América Latina -independientemente de que ocurre en todos los países del mundo en mayor o menor cuantía-, sin que la justicia actúe de modo eficiente, y en los casos en los que determinados jueces se deciden a aplicarla, reciben una sanción del poder político, como es la persecución, la destitución o el traslado o "ascenso" (?) a otro Juzgado. Esto, en cierta medida, no ocurriría si los jueces ocuparan cargos electivos y no nombramientos subordinados al Poder Ejecutivo, lo que, además, le quita la cualidad de "poder" al denominado poder judicial.

La "condicionalidad" quiere decir que los Estados están obligados a cumplir con las normas internacionales de Derechos Humanos y que ésta sea una "condición" imprescindible de los acuerdos multilaterales o bilaterales que firman.

Desde ya, no debería ser utilizada como instrumento de presión internacional con propósitos políticos para obtener ciertos resultados en las relaciones entre los Estados, ni utilizarse la política de poder para obtener resultados que no pueden ser exigibles a los que ostentan el mayor poder.

Una de las aplicaciones de la condicionalidad, aunque de manera "desordenada", fue en el conflicto de la comunidad internacional con el Estado sudafricano racista. Y fue una de las gotas que llevaron al gobierno racista a negociar la transición a la democracia.

El "Primer Seminario sobre la Impunidad en América Latina", aprobó en sus conclusiones el apoyo a este tipo de cláusulas.

Para entender el significado y su potencialidad conceptual y de aplicación, transcribo a continuación una conferencia del Premio Nobel de la Paz argentino, Adolfo Pérez Esquivel, ante la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa y la Subcomisión de Derechos Humanos del Parlamento Europeo.


CONDICIONALIDAD, DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA
DESDE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

©  Por Adolfo Pérez Esquivel
Premio Nobel de la Paz


Audiencia pública ante la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa y Subcomisión de Derechos Humanos del Parlamento Europeo.

Bruselas, 20-21 de noviembre de 1995.


 Vengo de un continente de grandes riquezas y de gran empobrecimiento. Una región donde la miseria y la exclusión de millones de mujeres y hombres, niñas y niños, crecen día tras día a un ritmo solo superado por el aumento sostenido en la concentración de ingresos y del poder de consuno en unas pocas manos. Nuestra vida política ha sido, y continúa siendo, fuertemente marcada por el intervencionismo, el autoritarismo, la represión y el terror estatal -la desaparición forzada de personas, la tortura, el asesinato, la persecución y detención- y la propia identidad cultural de nuestros pueblos enfrenta desafíos y amenazas de graves proporciones.

Es decir que la realidad de América Latina es una realidad que sufre permanentes condicionamientos, tanto de orden interno como de orden externo.

Entre otros cabria reconocer, como lo hizo la reciente Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social, que los programas de ajuste estructural, el endeudamiento externo y las políticas impuestas desde el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial constituyen condicionamientos de hecho que inciden gravísimamente en la vigencia de los derechos humanos y la democracia de nuestros pueblos.

La asimetría que caracteriza las relaciones interestatales es a la vez un condicionamiento de peso en cualquier acuerdo entre países "donantes" y países "receptores". La condicionalidad expresa por sí una relación de poder y es comúnmente aplicada en función de los intereses que rigen la misma.

Explicitar esta condicionalidad implica tornarla mas visible y por ende, tal vez pasible de mayor escrutinio y control. Pero una rápida mirada a la historia reciente de nuestra región sugiere la magnitud del desafío: el bloqueo a Cuba, las invasiones a Panamá, Granada o la República Dominicana; la ausencia o debilidad de las medidas tomadas frente a las dictaduras y las políticas de seguridad nacional, son claras manifestaciones de las formas -y resultados- que puedan asumir las políticas de condicionalidad "en bruto".

Por otro lado los derechos humanos, concebidos como herramientas en la lucha para poner limites al Poder, plantean por si mismos una condicionalidad al ejercicio del Poder estatal. Una condicionalidad que conlleva obligaciones mutuas que asumen los Estados co-contratantes de los Pactos y Tratados respectivos -y miembros de la comunidad internacional en general-, como también el reconocimiento de las personas y de los pueblos como sujetos ellos mismos, del derecho internacional.

Es desde esta perspectiva, y en el marco de las realidades y experiencias señaladas, que queremos abordar la problemática de la condicionalidad en relación a los principios de democracia y derechos humanos.

Cuando partimos de la preexistencia de fuertes condicionamientos en las relaciones y acuerdos en cuestión, el desafío reside en posibilitar que la condicionalidad pueda establecerse conforme a una lógica de derechos humanos que sirve a los efectos de poner limites, globalmente, al ejercicio del Poder. En este sentido, la legitimidad de cualquier cláusula o sistema de condicionalidad se basa en criterios claros, aplicados de manera consistente y no-selectiva a través de mecanismos acordados y democráticamente participativos.
 

CONCEPTUALIZACION DE VIOLACIONES
A LOS PRINCIPIOS DEMOCRATICOS Y DE DERECHOS HUMANOS.

Considero de sustancial importancia, por lo tanto, la determinación del alcance de una violación a los derechos humanos y al sistema democrático.

Cien años atrás podríamos afirmar, desde América Latina, que un sistema es democrático en la medida que puede identificárselo con un Estado de Derecho:

En los albores del siglo XXI, estas pautas del Estado de Derecho son insuficientes para determinar la existencia o no de un "proceso de construcción democrática". Admito con esto que todo sistema democrático es perfectible, que su perfectibilidad admite la posibilidad de avance y a su vez rechaza la posibilidad de retrocesos.

En América Latina los procesos democráticos y en especial la división de poderes poseen una marcada tendencia a la concentración del poder en uno de los poderes del Estado, por lo general en el Poder Ejecutivo. Esta concentracion es funcional y necesaria para la aplicación de políticas económicas abiertamente no-equitativas e injustas.

Los sistemas electorales no garantizan por si solos ni la participación de la comunidad -los altos Indices de abstencionismo no son sino una manifestación de esta realidad-, ni su participación en las decisiones que la afectan. Aunque en América Latina apareció la "ola" de los procesos democráticos una vez agotados los procesos dictatoriales, los mismos no son sinónimos de democracia.

Una de las garantías fundamentales de un sistema basado en un Estado de Derecho se encuentra en la independencia del Poder Judicial; son los jueces los encargados de plasmar en los casos y situaciones Concretas de violación a las garantías y derechos fundamentales, la restauración de la Justicia y la equidad de la relación. No obstante, en una rápida mirada por los sistemas judiciales latinoamericanos podemos observar con preocupación y desazón que, como regla general, actúan en función de las presiones de los poderes -económicos, políticos- que oprimen a nuestra sociedad y no desde la defensa de los mas desprotegidos.

La clientela del Poder Judicial Penal es esencialmente "pobre", es decir a la pobreza se la pretende asociar sistemáticamente, a la delincuencia.

Paralelamente la Justicia Comercial posee la clientela que concentra la mayor parte de la distribución de los ingresos. El reverso de la persecución a los pobres y marginados es la impunidad para los delincuentes de guante blanco -el delito económico y los gestores de las políticas que marginan y empobrecen-. Vemos como crece la corrupción de nuestros gobernantes en América Latina, sin que la Justicia actúe de modo eficiente, y en los casos en los que determinados Jueces se deciden a aplicarla, reciben una sanción del poder político como es la persecución, la destitución o el traslado o ascenso a otro Juzgado.

Del mismo modo que se ha plasmado la impunidad para con los responsables de violaciones flagrantes a los derechos civiles y políticos durante las dictaduras -con el ejercicio terrorista del poder estatal-, en la actualidad existe un delito igualmente grave que permanece impune: "la muerte sistemática por privación de derechos humanos elementales" -salud, trabajo, alimentación, vivienda-. El hambre de nuestros pueblos no es un producto de la naturaleza sino una consecuencia de los actos de gobierno y de la aplicación exclusiva de las leyes del mercado a las relaciones "humanas".

¿Cómo puede determinarse la existencia real o defectuosa de los principios democráticos de los sistemas de gobierno?

Solo a la luz de la mayor o menor vigencia de los derechos humanos.

Los Estados suelen dar respuestas normativas -leyes- que en la medida que reconozcan estos derechos son positivas. Sin embargo estas leyes nacionales junto a los Pactos y Tratados internacionales no resisten la comparación y compatibilización con la realidad: el sinnúmero de violaciones cotidianas que poseen su punto de partida en la privación del derecho de toda persona y de todo pueblo a cubrir sus necesidades básicas.

Existen leyes que benefician a nuestros pueblos y existen leyes que los perjudican. Si la Justicia no es independiente, llegado el caso, existe el riesgo que se apliquen estas últimas.

La aplicación sistemática de políticas económicas, sociales y culturales que benefician a un 20% de la población y expulsan al 80% requiere de la insuficiencia del Estado de Derecho. Por ello, las nuestras, son democracias absolutamente condicionadas. La lógica consecuencia de esta combinación es la violación sistemática a los Derechos Humanos.

LOS DERECHOS HUMANOS COMO CRITERIO DE CONDICIONALIDAD.

Al pretender aplicar los derechos humanos como criterio de condicionalidad, es absolutamente esencial partir de esta realidad y las características de su violación. Existe una marcada tendencia, sin embargo a limitar el concepto de derechos humanos, y por ende las situaciones violatorias, a los derechos civiles y políticos. Esta tendencia debe revertirse.

Los Derechos para ser Humanos deben contemplar la totalidad de los aspectos de la vida de la persona y de los pueblos. En este respecto, la Declaración de Viena de 1993, reafirmo la indivisibilidad, la interdependencia y la interrelación de todos los derechos humanos y comprometió a la comunidad internacional a tratar uniformemente tanto los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales como los derechos llamados de"tercera generación" o de "solidaridad" -desarrollo, medio ambiente sano, paz, participación- y el derecho de todo pueblo a la autodeterminación.

Aceptar esta afirmación nos desafía a buscar mecanismos y criterios que den respuesta a la interdependencia y la indivisibilidad.

A la vez, la operatividad y legitimidad de cualquier política de condicionalidad debe basarse en una lógica de reciprocidad que refleje tanto las obligaciones de los países "receptores" como las de los piases "donantes". Este mismo criterio surge con fuerza normativa desde el estado actual del derecho internacional de los derechos humanos, ya que los mismos constituyen obligaciones que no se agotan en el Estado que viola sino que involucran y deben extenderse al contexto global que de lugar a esa situación de violación.

Aquí nos referimos muy concretamente a los elementos extra-estatales y extraterritoriales que inciden a veces de manera determinante, en las acciones y políticas de un Estado particular. Desde nuestra experiencia latinoamericana, lejos de los centros de poder político y económico, asignamos especial importancia a la necesidad de identificar y encarar con igual insistencia que las causales internas, estas causales exógenas de las violaciones a los derechos humanos. Las acciones de terceros países, de las empresas y mercados transnacionales, de los organismos multilaterales -algunas de las cuales hemos señalado antes-, deben estar sujetas a los mismos criterios de evaluación y control, en búsqueda de su transformación, que los comportamientos estatales de los países comúnmente objeto de la condicionalidad.

Sería necesario instalar este criterio de corresponsabilidad, teniendo presente los claros preceptos ya existentes a nivel del derecho internacional de los derechos humanos. Entre otros, la Declaración Universal de Derechos Humanos consagra el derecho de toda persona "a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados...se hagan plenamente efectivos". El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales además compromete a todo Estado parte a "adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,...para lograr progresivamente...la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos." (1).

Asimismo, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena, no solo reafirmó el Derecho al Desarrollo y el compromiso de los Estados de cooperar entre sí para asegurar el desarrollo, sino que además ratifico que el "progreso duradero hacia la realización del Derecho al Desarrollo requiere de políticas eficaces a nivel nacional así como también relaciones económicas equitativas y un ambiente económico favorable a nivel internacional".

OPERATIVIDAD Y MEDIDAS DE LA CONDICIONALIDAD.

La aplicación transparente y no-selectiva de los criterios acordados constituye otro elemento esencial a la generación de una política de condicionalidad que efectivamente aporte a la vigencia de los derechos humanos y principios democráticos.

En primer lugar, los mecanismos establecidos para su operatividad deberán asegurar la aplicación de los criterios desde la gestión misma del acuerdo en cuestión -sea este de cooperación al desarrollo o a nivel comercial o militar-. Es decir que las obligaciones mutuas de los Estados contratantes, en materia de promoción de los derechos humanos y la democracia, deberán incidir en la propia concepción del acuerdo, permitiendo la evaluación del impacto y la prioridad de la iniciativa propuesta desde la perspectiva de los derechos de los más desprotegidos. Esto implica también la búsqueda creativa e insistente de mecanismos de participación que los involucren desde el principio: objetivo resaltado con fuerza en la reciente Cumbre de Desarrollo Social.

Asimismo, una adecuada operatividad de la condicionalidad deberá implicar el fortalecimiento de los mecanismos e instituciones internacionales existentes para el control de la vigencia de los derechos humanos y la creación de otros necesarios, visto que los mismos resultan hoy por hoy, insuficientes o ineficaces.

Una base, solo normativa, constituyen los Pactos de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales junto con las demás Convenciones del sistema internacional de derechos humanos, los Convenios de la OIT, etc. Los mismos prevén el examen de informes producidos por el Estado Parte. Sin embargo la naturaleza de las medidas de los órganos competentes -las recomendaciones- son insuficientes para la efectivización de los derechos contemplados en ambos pactos.

¿COMO REVERTIR ESTAS INSUFICIENCIAS?

Es común que los Estados informen sobre las leyes que garantizan estos derechos, obviando deliberadamente la descripción de la realidad, es decir, cómo operan, en la práctica concreta y en relación a los sectores mas desprotegidos, esos derechos. Un instrumento de acción positiva eficaz lo constituirían informes periódicos en los que, con independencia de la legislación nacional e internacional adoptada por el Estado, deban informar sobre situaciones particulares: la niñez, la adolescencia, los trabajadores, los jubilados, las mujeres, donde se integren la totalidad de los derechos sin permitir la fragmentación de los mismos. Con independencia de que este tipo de informes suelen ser elaborados únicamente por las organizaciones de derechos humanos, es un deber de los Estados no ocultar información a su co-contratante.

En los procedimientos de informes periódicos es necesario que se le otorgue participación a las organizaciones sociales que operan en la realidad defendiendo estos derechos. Esta incorporación de la sociedad civil en el seguimiento de la aplicación de los principios democráticos y los derechos humanos sería innovador, dado que en la práctica nuestra participación es restringida.

Las recomendaciones que puedan surgir del examen deberán contar con un plazo cierto para que el Estado revierta la situación violatoria. Durante este lapso seria importante poner a disposición del tercer Estado la cooperación necesaria con un contralor adecuado para que revierta la causa y no el efecto.

Además de empujar estas líneas de fortalecimiento, el Parlamento Europeo debiera apoyar la efectividad de estos procedimientos a través de la asignación de presupuestos adecuados y la adopción de instrumentos nuevos para el seguimiento jurisdiccional, incluyendo un Protocolo Facultativo para el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

En cuanto a los acuerdos específicos entre la Unión Europea y terceros países, no solo habría que involucrar estos mecanismos internacionales y sus resultados sino también cuidar de asegurar la necesaria difusión y transparencia de las informaciones y evaluaciones efectuadas como la adecuada y democrática participación de los actores: gobiernos, sociedad civil. Así como en la gestión de los acuerdos, su supervisión y la toma de decisiones con respecto a la aplicación de medidas en función de la condicionalidad, sean estas positivas o negativas, deberá basarse en la expresión e incidencia de todos los estratos involucrados.

Finalmente, en relación a la eventual aplicación de medidas de sanción (denominadas negativas), debiera cuidar que las mismas sean graduales y que eviten perjuicio a la población para no provocarle un mal mayor. Es preciso determinar con criterios claros qué situaciones violatorias requieren de medidas de esta naturaleza. Incluir solo situaciones flagrantes -como la desaparición forzada o la interrupción de los sistemas democráticos por golpes de Estado- no es adecuado, dado que en la actualidad por otros métodos se obtiene igual resultado: la destrucción de la persona por hambre por ejemplo. Gran parte de las violaciones actuales que se basan en la privación de las necesidades básicas, tienden a ser reiteradas, el Estado funciona conformando un "sistema de violaciones" utilizando al Estado como herramienta.

Para evitar que las medidas de sanción tomadas perjudiquen a la población, las mismas deben tender a limitar la posibilidad bélica del Estado, los embargos de armas -por ejemplo- no perjudican a la población por el contrario la beneficia. Aquí también, los criterios de reciprocidad y corresponsabilidad implican la necesidad de medidas tanto a nivel del Estado "receptor", como a nivel del proveedor e internacionalmente.

En relación a la condicionalidad comercial, es allí donde es doblemente imperioso avanzar en la normatividad y mecanismos de control para evitar la parcialidad de las decisiones y para poder enfrentar lo que son realidades de poder hoy por hoy, mas bien fuera de control (empresas transnacionales, mercados financieros, FMI, BM, etc.).

Es un desafío para la Unión Europea y el Parlamento discernir entre sus relaciones comerciales civiles beneficiar a grupos económicos y por ende no al Pueblo, de aquellas que funcionan a la inversa, beneficiando a los sectores mas necesitados. Una vez determinada la naturaleza de la relación deberían suspenderse las primeras y mantenerse las ultimas con un efectivo método de contralor para verificar el cumplimiento del destino.

CONCLUSION.

Desde la experiencia de América Latina, no es fácil depositar demasiada expectativa en políticas de condicionalidad que no logren diferenciarse, en sus criterios y sus modalidades de aplicación, de los intereses y condicionamientos que actualmente inciden con tanta fuerza en nuestra realidad. Sin embargo desde la propia lógica de los derechos humanos, que busca activar la participación democrática de los hombres y mujeres así como de los pueblos en el proceso de poner límites al ejercicio del poder y de construir alternativas de justicia, nos mantenemos firmes en nuestra esperanza y en nuestra disposición a contribuir al debate planteado y a la generación de los instrumentos adecuados.


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(1) El Pacto, que entró en vigor el 21/1/1986, establece en su "Artículo 1°: 1. Todos los pueblos tienen derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural. 2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional, basada e el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podría privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. 3. Los Estados Parte del presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas." "Artículo 3°: Los Estados Parte en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres iguales posibilidades a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto."