EL TRATADO ANTARTICO Y LA CONVENCION DE WELLINGTON
SOBRE APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS MINERALES

El Tratado Antártico nació como un acuerdo breve que fijaba objetivos y principios para cuyo cumplimiento se acordaron dos premisas fundamentales la limitación y prohibición de ciertas actividades y el mutuo control. Aquellas cuestiones que hubieran dificultado el acuerdo básico, tales como las referidas a la explotación y exploración de recursos, fueron evitadas. Sin embargo, paulatinamente, se lograron otros instrumentos que completaron aquel breve tratado inicial: la Convención sobre Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (1980), la Convención para la Conservación de Focas Antárticas (1977) otras recomendaciones y convenciones que culminaron en Wellington, en 1988, con la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos. Esta última indica, un muy alto grado de entendimiento en una cuestión sumamente controvertida. Prueba la voluntad de las partes de completar la legislación existente para la Antártida.

El número de Estados miembros del Tratado ha aumentado considerablemente. Al comienzo, en los primeros años de vigencia del Tratado, el ingreso fue sumamente lento, pero en la medida en que el acuerdo inicial se completó con nuevas convenciones y recomendaciones, abarcando temas de acuciante interés para terceros Estados, éstos abandonaron aquella actitud indiferente.

Los 38 Estados miembros constituyen un mosaico heterogéneo: Estados desarrollados y no desarrollados, del Este y del Oeste del Norte y del Sur, pero su poder político-económico es enorme por incluir a Estados Unidos, Rusia y a ocho países industrializados. Otra cifra significativa es el dato que indica que estos 38 Estados comprenden más de 2/3 de la población mundial.

La Convención dispone que para ser miembro de la misma será necesario suscribir el Tratado Antártico y que los permisos de explotación deberán ser aprobados por unanimidad por la Comisión (uno de los órganos creados). Además se establecen una serie de etapas que en la práctica dificultarán sumamente la obtención del permiso o autorización final para la explotación.

La mayoría de los Estados interesados no cuentan con la tecnología necesaria; por lo que las actividades sobre recursos minerales resultarán, en lo inmediato, improbables.

Otra importante acción sobre la cual debe insistirse, es sobre la necesidad de intensificar los planes de colaboración y cooperación entre los Estados miembros y entre éstos y terceros Estados o entidades. La Convención sobre minerales constituye un llamado de atención, ya que hemos encontrado normas claras sobre transmisión de tecnología, a diferencia de lo que ocurre en la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar.

A nivel latinoamericano, resulta imprescindible recomendar la inclusión del tema Antártida en los convenios de integración regional, identificando objetivos y proyectos comunes, estableciendo fondos de recursos o acuerdos de Joint Ventures que permitan superar las diferencias tecnológicas existentes.


CARACTERISTICAS DE LA CONVENCION DE WELLINGTON DE 1988

El Sistema Antártico está formado por el Tratado Antártico, firmado en Washington en 1959, la Convención para la Conservación de Focas Antárticas de 1972, y la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos de 1980. La Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos, se integra a dicho Sistema con la entrada en vigor.

El Tratado Antártico no incluyó el tema Recursos Minerales, haciendo referencia únicamente a la protección y conservación de los Recursos Vivos. La primera vez que se introduce esta cuestión es en la VII Reunión Consultiva de Wellington de 1972. Sin embargo recién se logró aprobar una recomendación especifica en la IX Reunión Consultiva (Londres 1977), en la que se adoptó el llamado principio de abstención voluntaria o moratoria, por el que las Partes Consultivas se comprometían a no realizar actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos mineros.

Las crisis petroleras mundiales de 1973 y 1979 ejercieron influencia sobre las Partes del Tratado Antártico, casi conminándolas a dedicarse al estudio y búsqueda de un régimen aceptable, tanto en el orden interno, de la comunidad antártica, como en el externo, en relación a la Comunidad Internacional.

Es así que con este propósito, en el año 1981 se convoca a la IV Reunión Consultiva Especial que empezó a lesionar en Wellington en 1982. El sistema de trabajo fue el de reuniones periódicas, dos o tres por año, en las cuales se trabajó en comisiones, sobre la base de la elaboración de informes, que eran presentados al Presidente. En todo momento se procuró llegar a la aprobación de fórmulas por consenso que mejoraran las posibilidades de aprobación definitiva del texto. Ello se logró el 2 de Junio de 1988 en Wellington.

La Convención entrará en vigor el trigésimo día después de la ratificación aceptación, aprobación o adhesión de 16 Partes Consultivas, incluyendo 5 Estados en desarrollo y 11 desarrollados. En este número deberán estar comprendidos todos los Estados necesarios para establecer todas las instituciones de la Convención, con respecto a cada área de la Antártida (artículo 62).

De la segunda parte del párrafo primero del artículo 62 resulta que la Convención no entrará en vigor hasta tanto no haya sido ratificada por los Estados Reclamantes y por los Estados que hacen valer fundamentos de reclamación. De manera indirecta el texto hace referencia a las reivindicaciones de soberanía existentes en la Antártida y a quienes hacen valer fundamentos de reclamación. La redacción del párrafo es sumamente oscura. Evitando la mención expresa de los Estados aludidos. Las razones de tal redacción responden a la situación jurídico-política existente en el continente Antártico.

SINTESIS COMENTADA DE LA CONVENCION

SISTEMATICA

La Convención consta de un preámbulo, 7 capítulos, 67 artículos y 1 anexo, denominado "Anexo para un Tribunal Arbitral".

La temática de los distintos capítulos es la siguiente:

Capitulo 1: Disposiciones Generales. Capítulo 2: Instituciones. Capitulo 3: Prospección. Capitulo 4: Exploración. Capitulo 5: Explotación. Capítulo 6: Solución de Controversias. Capitulo 7: Cláusulas Finales.

OBJETIVOS

Dos son los intereses fundamentales protegidos por la Convención el uso pacifico y la protección del medio ambiente antártico y de los ecosistemas dependientes y asociados. El primero de ellos es idéntico al objetivo principal del Tratado Antártico.

Con relación a la protección del medio ambiente el Tratado Antártico no la contempla de modo expreso, pero es indudable que sus disposiciones han favorecido esa protección, recordemos por ejemplo los artículos referidos a la prohibición de ensayos de toda clase de armas, de exposiciones nucleares y de eliminación de desechos radiactivos en la región. En igual sentido la norma sobre protección y conservación de recursos vivos en la Antártida.

Si bien el título del artículo 2 hace referencia a objetivos y principios generales, en el texto no se precisa cuáles son estos últimos. Entendemos que dichos principios son los que se enumeran en el inciso 3.

Con relación al inciso 3 (f) interpretamos la expresión "justa participación" como equitativa, pero ello no significa que se esté incorporando el principio del trato igualitario de las Partes. Tampoco se precisa a qué tipo de participación se refiere el inciso; ya que ésta podría entenderse en distintos sentidos: participación en la constitución de los órganos previstos por la Convención, en la adopción de decisiones, en las actividades sobre Recursos Minerales Antárticos específicamente, en la distribución del producto obtenido. etc.

En cuanto al inciso (g) resulta lamentable que no se haya suministrado un criterio orientador, por lo menos con relación a aquellos intereses que pudieran considerarse prioritarios para la comunidad internacional.

La Convención subordina las decisiones acerca de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos y las Actividades mismas a una información adecuada previa y a una evaluación de los impactos que pudieran producirse sobre el medio ambiente Antártico, ecosistemas dependientes y asociados, y sobre los sistemas globales o regionales climáticos o meteorológicos.

Se manifiesta aquí el carácter hipotético de las actividades mineras, porque se reservan para el momento en que se disponga de tecnología y capacidad de respuesta en caso de accidentes adecua das.

Otro aspecto importante del artículo 4, que comentamos, es el referido a las valoraciones que se efectúen, las que deberán tomar en cuenta los impactos acumulativos. Es decir se pretende formar juicios con proyección futura y de carácter global, en el sentido de contemplar la compatibilidad de las actividades mineras con otros usos de La Antártida (por ejemplos investigación, reserva de flora y fauna, turismo, etc.). Esta disposición es concordante con el artículo 15 que, además, contiene una enumeración de los otros usos del continente.

AREA DE APLICACION

El área de aplicación de esta Convención es coincidente con la del Tratado Antártico, definida por el Art. 6 de dicho instrumento: "las disposiciones del presente tratado se aplicaran a la región situada al sur de los 60° de latitud sur, incluidas todas las barreras de hielo, pero nada en el presente tratado perjudicará o afectará en modo alguno los derechos o el ejercicio de los derechos de cualquier Estado conforme al derecho internacional en lo relativo a la alta mar dentro de esa región''.

Se incluye en forma expresa en el área de aplicación a la plataforma submarina del continente y de las islas situadas al sur Recordemos que el acta final de la IV Reunión Consultiva Especial excluyó expresamente las plataformas continentales pertenecientes a las islas situadas al norte del paralelo 60° de latitud sur.

En cuanto a las barreras de hielo, quedan comprendidas las situadas al sur del limite convencional del Tratado Antártico, tal como éste lo disponía. Es decir, que las barreras de hielo están incluidas en el área de aplicación de la Convención, pero el hielo mismo, no se considera recurso mineral y su recolección (si llegara a realizarse en el futuro) deberá ser considerada en la próxima reunión ordinaria de las Partes consultivas, según lo resuelto en la IV Reunión Consultiva Especial del Tratado Antártico sobre Recursos Minerales Antárticos.

Al momento de la aprobación del Tratado Antártico el Derecho Internacional aún no habla distinguido como figuras autónomas a los Fondos Marinos y Oceánicos, y al Alta Mar. Por esta razón el Tratado Antártico sólo excluía del área de aplicación al Alta Mar, mientras que en la Convención se excluye también a los Fondos Marinos y Oceánicos, en conformidad alas figuras establecidas por la Ira Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Mar (1982).

COOPERACION Y PARTICIPACION INTERNACIONAL

Una interesante cuestión es la relativa a la cooperación y participación que los miembros de la Convención están dispuestos a promover. El titulo del articulo 6 sugiere una idea confusa, por cuanto el uso de la expresión "participación internacional" parecería sugerir la posibilidad de mantener estos tipos de relaciones (cooperación y participación) con terceros Estados (no miembros de la Convención). Pero avanzando en la lectura del texto se comprende que todas las actividades se refieren exclusivamente a las Partes de la Convención y dentro de éstas, en especial, a las Partes Consultivas y a los países en Desarrollo.

Desde luego que resulta obvio que debe promoverse la participación y cooperación entre Partes, pero nuestra observación está dirigida a la amplitud del título usado que induce a error de interpretación.

RESPONSABILIDAD

La Convención establece principios básicos que informan el régimen de responsabilidad.

La doctrina ha distinguido clásicamente dos teorías con respecto al tema responsabilidad: la teoría subjetiva (de la culpa) y la objetiva (del riesgo). La Convención ha hecho aplicación de ambas en diferentes supuestos, tomando la segunda como principio. Así el artículo 8. Párrafo 2. aplica la teoría objetiva, en forma expresa, al caso de responsabilidad de un Operador. Es decir que tal responsabilidad surge una vez determinada la relación de causalidad entre la actividad del Operador y el daño resultante.

El párrafo 3, del mismo articulo, aplica la teoría subjetiva y está referido al supuesto de omisión de las obligaciones impuestas por la Convención, por parte del Estado patrocinante.

Se establecen dos formas de reparación: la directa, o sea, restitución del status quo ante, y la sustitutiva o pago de indemnizaciones.

Las causales de liberación de responsabilidad son las comunes al derecho en general: caso fortuito, fuerza mayor y el supuesto en que la Parte que persigue la reparación sea la causante del daño, por omisión o culpa grave. En estos casos la carga de la prueba pesa sobre el Estado Operador.

Hasta tanto entre en vigor el Protocolo sobre responsabilidad -el que deberá ser aprobado por consenso por los miembros de la Comisión- no deberán presentarse solicitudes para permisos de exploración u explotación.

PROTECCION DE LAS POSICIONES JURIDICAS CON ARREGLO AL TRATADO ANTARTICO

El artículo 9 de la Convención repite los principios contenidos en el artículo 4 del Tratado Antártico. Evidentemente se trata de una disposición que responde a necesidades políticas y que ha sido incluida para satisfacer las tradicionales posiciones de las Partes. Lo cierto es que la Convención es un eslabón más en la serie de instrumentos jurídicos en los que los Estados Reclamantes fueron debilitando sus posiciones.

Reafirmando una vez mas que la Convención forma par te del Sistema Antártico. el artículo 10 dispone que las actividades sobre recursos minerales antárticos tendrán lugar de conformidad con las normas de los otros instrumentos integrantes de ese Sistema. A tal fin la Comisión consultará y cooperará con los organismos competentes creados por esos instrumentos.

INSPECCION

El régimen de inspección es uno de los sistemas de control establecidos por el Tratado Antártico con el fin de asegurar la efectiva vigencia de sus normas. Este Sistema es reproducido en mayor detalle en la Convención.

Hay dos Artículos referidos al tema inspección. El primero es concordante con lo dispuesto por el artículo VII del Tratado Antártico El segundo trata la inspección con arreglo a la Convención. Se establece la designación de observadores por la Comisión, por cualquier miembro de la Comisión y por los Comité Reguladores.

La Comisión llevará una lista de los observadores de signados, los que quedan sometidos, en el ejercicio de sus funciones a la jurisdicción de la Parte de la que sean nacionales.

Los observadores presentarán informes a la Comisión o a los Comité Reguladores en su caso.

AREAS PROTEGIDAS

Las actividades sobre recursos minerales estarán prohibidas, de acuerdo con la Convención, en las áreas designadas como "Area Protegida" o "Sitio de Especial Interés Científico", concordando con lo dispuesto por el artículo IX del Tratado Antártico Estos lugares fueron identificados por la XII Reunión Consultiva realizada en Canberra en 1983 y reciben especial tratamiento por razones históricas, ecológicas, ambientales o científicas.

La preocupación de la Convención por proteger estos lugares de los efectos que pudieran producir las actividades sobre recursos minerales, llevó a establecer una zona adicional de amortiguación en áreas adyacentes a aquellas en que se registren tales actividades.

NO DISCRIMINACION

Con relación al principio contenido en el artículo 14, sobre no discriminación contra ninguna de las Partes y sus Operadores, entendemos que consagra el trato igualitario. Aparentemente la Convención, con esta norma, establece que no habrá preferencias, refiriéndose quizás a quienes pudieran haber tenido expectativas en aquel sentido (Partes Consultivas y, dentro de éstas, las reclamantes y las que hacen valer fundamentos de reivindicación).

DISPONIBILIDAD Y CONFIDENCIALIDAD DE LOS DATOS E INFORMACION

El principio, en cuanto al tema de información, es el libre acceso, en la mayor medida posible y practicable, pero se establecen restricciones con respecto a la información con valor comercial protegiéndose la confidencialidad de esos datos. En general el funcionario responsable de la transmisión de información es el Secretario Ejecutivo.

ESTRUCTURA ORGANICA DE LA CONVENCION

LA COMISION

COMPOSICION:

REUNIONES:

Se prevén reuniones en circunstancias especiales que se detallan.

La Comisión podrá establecer un calendario regular en el futuro.

AUTORIDADES:

FUNCIONES:

La Comisión es el órgano encargado de adoptar decisiones fundamentales en diversas materias, entre las que se destacan:

Facilitar y promover la recolección e intercambio de información científica-técnica y de otro orden.

Designar áreas en las que se prohiben las actividades mineras.

Protección del Medio Ambiente Antártico y ecosistemas dependientes y asociados.

Determinar si se identifica o no un área para exploración y explotación.

Elaborar el principio de no discriminación.

Funciones relativas a la inspección.

Adoptar medidas de cooperación y participación en actividades sobre Recursos Minerales Antárticos.

Funciones relacionadas con la solución de controversias.

etc.

VOTACION:

A los efectos de la adopción de decisiones se distinguen tres situaciones:

1- Cuestiones de fondo: Se requiere una mayoría de 3/4 de los miembros presentes y votantes.

2- Casos que exigen consenso: Cuestiones presupuestarias Elaboración del Principio de no discriminación Identificación de un área para exploración y explotación.

3- Cuestiones de procedimiento: Serán adoptadas por mayoría simple.

El texto define el consenso como: "La ausencia de objeción formal". Con esta clara disposición se evitan los debates sobre el significado de la abstención o de la ausencia de los miembros en las votaciones.

COMITE ASESOR:

REUNIONES: El Comité Asesor se reunirá:

COMPOSICION: Abierto a todas las Partes.

- Se admiten observadores: Partes del Tratado Antártico. Partes de la Convención sobre Recursos Vivos Marinos Antárticos

- Conforme a un Calendario fijado por la Comisión

- A solicitud de un mínimo de seis miembros

- Cuando sea necesario para tratar un pedido de identificación de área para explorar o explotar.

AUTORIDADES:

- 1 Presidente y

- 2 Vicepresidentes

- Publicará con anticipación los asuntos a considerar en sus reuniones

- Adoptará su Reglamento

- Estará facultado para crear Subcomité

FUNCIONES:

- Foro de consulta, cooperación e intercambio de información en los aspectos científicos, técnicos y sobre Recursos Minerales Antárticos

- Provee asesoramiento a la Comisión y a los Comité Reguladores

El dictamen del Comité Asesor incluirá entre otras materias opinión sobre impactos directos, indirectos, acumulativos e inevitables, probabilidad de accidentes, etc.

El párrafo 6 del artículo 26 encarga al Comité Asesor la tarea de promover la participación internacional en las actividades regladas por la Convención poniendo a disposición de las Partes interesa das que sean países en desarrollo información, programas de entrenamiento, etc. Esta disposición podría interpretarse como una apertura a la comunidad internacional, pero la remisión del artículo 6 indica que tal participación queda limitada a las Partes de la Convención. Al mismo tiempo parecerla otorgar una mejor situación a los países en desarrollo, pero de la interpretación integra de las normas relacionadas con el tema información se desprende que el principio es el de la libertad de acceso a la misma. No sólo con relación a las Partes sino también con relación a los observadores.

Ello se desprende del artículo 16 (disponibilidad y confidencialidad de los datos e información), de los artículos. 23 y 24 (composición del Comité Asesor y Reuniones) y del artículo 27 (transmisión de la información). En consecuencia, pensamos, que la norma que comentamos presenta una apariencia de ventada respecto a los patees en desarrollo, pero en realidad, el trato es igualitario en materia de información.

COMITES REGULADORES:

COMPOSICION: - 10 miembros elegidos por la Comisión a propuesta de su Presidente.

En la integración de los Comité Reguladores se ha procurado la representación igualitaria de los miembros reclamantes (4 miembros) y de los no reclamantes (4 miembros) incluyendo en todos los casos, a los dos miembros que hacen valer fundamentos de reclamación en la Antártida. Decimos que se ha procurado "la representación igualitaria, dejando a salvo los comentarios a esta disposición que realizaremos en la parte final de este trabajo.

En la selección de los miembro se procurará incluir a aquellos países que han contribuido de manera sustancial al conocimiento del área respectiva, como así también la integración buscará el equilibrio entre Estados desarrollados y en desarrollo) incluyendo por lo menos tres de estos últimos.

Se prevé, así mismo, la representación transitoria de algunos Estados: aquellos que hayan patrocinado prospección en el área en cuestión y los que hayan presentado solicitud de permiso de exploración.

FUNCIONES:

- Considerar las solicitudes de permiso de exploración y explotación

- Aprobar Esquemas de Administración y emitir permisos de exploración y explotación Vigilancia e inspección

- Otras relacionadas con la solución de controversias

La composición de los Comité Reguladores tiene decisiva importancia, ya que sus miembros tienen el derecho de veto en los casos especialmente previstos. Esta cuestión resulta particularmente interesante por los problemas que podrían presentarse, por ejemplo en aquellas solicitudes de permisos de exploración y explotación que se encontrasen ubicadas en territorios que afecten los intereses de distintos Estados Reclamantes -como ocurrirla en la zona en que se superponen los sectores de Argentina, Chile y Gran Bretaña-.

SECRETARIA

Se contempla la posibilidad de crear un órgano para asistir a otros organismos instituidos por la Convención. Estará a cargo de un Secretario Ejecutivo y del personal que resulte necesario.

LAS ACTIVIDADES MINERAS

PROSPECCION

Como está definida en el arte 10 la expresión "Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos" significa prospección, exploración y exploración sin incluir las actividades de investigación científica.

Prospección significa actividades que tienen por finalidad la identificación de áreas con potenciales recursos minerales para una posible exploración y explotación. Estas actividades comprenden diversas investigaciones que se realicen en la superficie, en el lecho del mar y en el bajo hielo. Con el objeto de distinguir la prospección de la exploración se limitan los dragados, excavaciones y perforaciones hasta una determinada profundidad.

La prospección será realizada por un Operador. Este no obtendrá derechos sobre los Recursos Minerales Antárticos.

La prospección no requiere autorización por los Organismos de la Convención, pero debe ajustarse a la normativa de ésta.

La vinculación entre el Operador y los órganos de la Convención es indirecta y se realiza a través del Estado patrocinante.

Este asegurará que el Operador esté en condiciones de cumplir con las obligaciones que pudieran surgir en materia de responsabilidad.

El Estado patrocinante deberá notificar a la Comisión con 9 meses de anticipación, el comienzo de la prospección, especifican do los siguientes datos: identificación geográfica del área, de los recursos objeto de prospección, método a utilizar y programa de trabajo; evaluación de los impactos que pudieran provocarse en el medio ambiente y medidas de seguridad previstas. El Patrocinante debe, también, certificar el vínculo que tiene con el Operador y garantizar su capacidad financiera y técnica.

Entre otras obligaciones el Patrocinante debe elevar un informe anual a la Comisión, con excepción de la información con valor comercial obtenida por la prospección, la que podrá ser retenida por el término de 10 años. Este lapso es prorrogable en caso de que los datos mantengan su valor comercial.

Se establece igualmente un sistema de revisión de es tos datos a cargo de la Comisión, con la finalidad de asegurar su publicidad y de restringir su reserva. Cabe hacer notar que si bien la prospección no requiere autorización, está sujeta al contralor de cualquiera de los miembros de la Comisión, para que ésta adopte las medidas necesarias.?

El Estado Patrocinante, en este caso, deberá garantizar que el Operador se ajustará a aquellas medidas.

EXPLORACION:

La exploración según el artículo 19 comprende "Actividades incluyendo las de apoyo logístico, de identificación y evaluación de presencia o yacimiento de recursos minerales específicos incluyendo perforaciones exploratorias, dragados y otras excavaciones de superficie o bajo superficie requeridas para determinar la naturaleza y magnitud de los yacimientos de recursos minerales y la factibilidad de explotación, pero excluyendo proyectos pilotos o producción comercial''.

La solicitud para la identificación de un área para la eventual exploración o explotación podrá ser presentada por cualquier Parte al Secretario Ejecutivo dirigida a la Comisión, consignando los siguientes datos: localización del área mediante coordenadas, mención de los recursos, escala probable de exploración y explotación de aquéllos métodos a utilizar y evaluación de los impactos probables.

El Secretario enviará la notificación recibida a las Partes y a los observadores que concurran a la reunión de la Comisión que se convocará para analizar la solicitud.

El Comité Asesor se reunirá para emitir su opinión, también se convocará a la Reunión Especial de las Partes, a fin de terminar si la solicitud es conforme a la normativa de la Convención. La Reunión Especial debe elaborar un informe que contendrá las conclusiones logradas y las opiniones de todas las Partes que participaron.

EXAMEN POR LA COMISION:

La Comisión es el órgano que decidirá si se identifica o no un área para su eventual exploración y explotación. A ese efecto se analizará si el área en cuestión constituye o no una unidad coherente, pudiendo ampliar o restringir las dimensiones del área solicitada.

De esta disposición y otras concordantes, interpretamos que la Comisión verificará si las dimensiones del área identificada resultan necesarias para la actividad programada, debiendo establecer si dentro del área solicitada existen áreas protegidas, en las cuales no son posibles las actividades de referencia.

La disposición más interesante del artículo 41 es el inciso d) que tiende a hacer efectivo el principio de participación contenido en el artículo 6, sobre cooperación y participación, dando oportunidades para la formación de empresas conjuntas o distintas formas de participación. El texto usa una expresión ambigua con respecto a esta participación, ya que expresa que la misma tendrá lugar "hasta un nivel determinado" sin dar pautas de interpretación acerca de que se entenderá por tal (como podría ser indicación de porcentajes).

Analizadas todas las cuestiones precedentes, la Comisión adoptará la decisión por consenso.

REVISION DEL ALCANCE DEL AREA SOLICITADA:

Si una misma área fuera identificada para la exploración y la explotación de recursos minerales diferentes, en forma sucesiva, se procurarán determinar los límites del área de manera que intervenga el mismo Comité Regulador.

La Comisión puede revisar la delimitación del área identificada y modificarla después de iniciadas las actividades, tratan do de no afectar ni las actividades ya autorizadas ni la composición del Comité Regulador ya integrado.

EL TRABAJO PREPARATORIO DE LOS COMITE REGULADORES

Una vez identificada el área se convocará el Comité Regulador, el que, entre otras atribuciones referidas al diligenciamiento de las solicitudes para exploración y explotación, deberá determinar un método para el caso en que las solicitudes presentadas compitan ente sí. En este caso se dará prioridad a aquella que posibilite mayor participación de las Partes interesadas, en particular a países en desarrollo

El párrafo 3° contiene una disposición de carácter general que faculta al Comité Regulador a determinar los requerimientos generales para la exploración y explotación en su área de competencia. Estos lineamientos podrán ser revisados periódicamente.

Cumplidos estos trámites cualquier Parte que actúe como Estado Patrocinante de un Operador puede presentar una solicitud de permiso para exploración ante el Comité Regulador. Los requisitos que deberá cumplir la solicitud se encuentran detallados en el artículo 44 y están referidos a datos correspondientes al Operador, a las actividades propuestas y a la capacidad del Operador para cumplir los requerimientos generales establecidos, entre otras condiciones.

Las solicitudes que se presenten serán examinadas, por el Comité Regulador a fin de verificar el cumplimiento de todos los requisitos, estando prevista la posibilidad de rechazo, en caso contrario. Si todas las condiciones han sido cumplidas puede elaborarse el esquema de Administración.

En caso de dos o más solicitudes referidas al mismo bloque y en igualdad de condiciones se prevé el arreglo entre Partes y en caso de no arribar a una solución resolverá el Comité.

El artículo 46 expresa que el Comité Regulador "recurrirá" en ejercicio de sus funciones al Estado Patrocinante y a los miembros de la Comisión que hagan valer fundamento de reclamación en el área identificada. Aunque el texto no aclara el significado de la expresión "recurrirá" pensamos que la misma se refiere a la posibilidad de consultar a la Comisión o de pedir ampliación de los informes a los Estados patrocinantes por parte del Comité, en caso necesario, en concordancia con lo dispuesto por los artículos 44 párrafos 2 y 45.

El Esquema de Administración determinará las condiciones especificas o particulares para la exploración y explotación, entre las cuales, destacamos la duración de los permisos, medidas necesarias para la protección del medio ambiente y para la restitución del status quo ante; supuestos de transferencia y abandono; la ley aplicable en la extensión necesaria; suspensión, modificación y cancelación del esquema de Administración o del permiso de exploración y explotación, etc. Una vez elaborado el esquema de Administración se someterá a votación. Su aprobación significa reconocer un derecho exclusivo al Operador para explorar y explotar el recurso objeto del esquema.

El uso conjunto de los términos exploración y explotación, en forma reiterada, puede inducir a confusión, pero la aprobación del Esquema otorga solo la exclusividad o reserva del derecho para el caso en que oportunamente se solicite permiso de explotación.

La Convención prevé un sistema de revisión de la aprobación del Esquema de Administración, a pedido de cualquier miembro de la Comisión o del propio Comité Regulador. Si la Comisión considera que dicha aprobación no está conforme a la normativa pertinente, podrá presentar ante el Comité Regulador un pedido de reconsideración de su decisión.

Existen tres supuestos en los que es posible la suspensión, modificación o cancelación del Esquema de Administración, u ocasionalmente la imposición de sanciones pecuniarias. Ellos son: el impacto en el medio ambiente antártico que exceda los considerados aceptables por la Convención, el caso de incumplimiento por parte del Operador de la Convención o del Esquema de Administración y cuando el Operador deja de tener un vínculo sustancial y genuino con el Estado Patrocinante. Fuera de estos casos ningún esquema de Administración o permiso de exploración o explotación será cancelado sin el consentimiento del Estado Patrocinante. Las actividades de vigilancia sobre el cumplimiento por parte de los Operadores de los Esquemas de Administración están a cargo de cada Comité Regulador.

EXPLOTACION:

Cumplidas todas las etapas previas el Estado Patrocinante puede presentar ya una solicitud de permiso para explotación que deberá contener, en líneas generales, los mismos requisitos del permiso de exploración (descripción de la explotación planeada, evaluación de los impactos en el medio ambiente, certificación de la competencia técnica y de la capacidad financiera del Operador por parte del Estado Patrocinante, etc.) debidamente actualizados.

En general, la Convención establece para el examen de las solicitudes y la emisión de los permisos para explotación, un procedimiento similar al establecido para el examen y aprobación del permiso de exploración.

SOLUCION DE CONTROVERSIAS:

El texto determina que al momento de firmar, ratificar, aceptar, aprobar o adherir (*) a la Convención e incluso con posterioridad, cada Parte elegirá mediante declaración escrita el Tribunal al cual se someterán las controversias, sobre la interpretación y aplicación de la Convención, que la involucren; pudiendo optar entre la Corte Internacional de Justicia y el Tribunal Arbitral previsto por la misma Convención.

En el supuesto de no efectuar tal declaración o que la misma haya perdido su vigencia la competencia corresponderá al Tribunal Arbitral.

No obstante la aparente limitación contenida en el Art. 56, en cuanto a la elección de tribunal, el artículo 57 posibilita la aplicación por acuerdo de Partes, de cualquiera de los otros medios de solución de controversias previstos por el Derecho Internacional.

En caso en que la controversia se someta a consideración del Tribunal Arbitral el texto tiene reglas limitativas de su competencia, en particular con respecto a las posiciones jurídicas de las Partes (reclamaciones de soberanía territorial o fundamento de reclamaciones, reconocimiento no de tales reclamaciones)... materias sobre las cuales aquel órgano no podrá decidir ni pronunciarse.

Además existe la posibilidad, mediante una declaración escrita, de excluir ciertas categorías de controversias del conocimiento de ciertos organismos o instituciones previstas por la Convención. Estas exclusiones son posibles cuando no afecten cuestiones referidas a la protección del medio ambiente antártico, disposiciones de la Convención, responsabilidad de los Operadores, inspección, no discriminación, otros usos de la Antártida y Prospección.

Por último existen supuestos especiales en los que la Comisión, en ejercicio de sus facultades con relación a la identificación de áreas, puede establecer medios adicionales de solución de controversias (incluyendo a un mercero, por medio de un Tribunal Arbitral, etc.) Estos mecanismos adicionales se aplicarán en caso de rechazo de un Esquema de Administración, o de un permiso para explotar o el supuesto de imposición de sanciones pecuniarias.

DISPOSICIONES DE FORMA

El artículo 63 contiene una norma contundente al establecer que no se permitirán reservas a la Convención. El resto del párrafo resulta superfluo y carece de efectos prácticos, en cuanto permite declaraciones referidas a la armonización del derecho interno de los Estados con la Convención. Esto en razón de los principios de Derechos Internacional Público que niegan valor a las normas de derecho interno que se opongan a las disposiciones de los Tratados firmados por un Estado. La obligación del Estado en este caso, es poner en orden su legislación o, en caso contrario, afrontar la responsabilidad internacional que se genere.

El artículo 64 dispone la prohibición de enmienda a la Convención por el término de 10 años a partir de la entrada en vigor. Vencido este plazo, cualquier Parte podrá proponer una enmienda específica. De be notarse la imposibilidad, en virtud de esta disposición, de una revisión completa de la Convención, ya que las enmiendas propuestas deben ser específicas.

El procedimiento establecido exige una respuesta favorable de un tercio de las Partes para convocar a la reunión en que se analizará la propuesta de enmienda. La adopción de la misma requerirá el voto afirmativo de dos tercios de las Partes presentes y votantes, incluyéndolos votos concurrentes de los miembros de la Comisión presentes.

En caso de que la enmienda esté referida a la Reunión Especial de las Partes o al Comité Asesor la adopción de la enmienda requerirá e] voto afirmativo de tres cuartos de las Partes presentes y votantes, incluyendo también los votos concurrentes de los miembros presentes de la Comisión.

En cuanto al retiro de Partes de la Convención, éste es posible mediante notificación por escrito al depositario y tendrá efecto dos años después de dicha notificación.

Una disposición importante, que demuestra la interdependencia de la Convención con el Sistema Antártico, es la que establece que la Parte contratante que deje de ser Parte del Tratado Antártico "será considerada como habiéndose retirado de esta Convención". Lo mismo ocurre cuando cualquier Parte dejara de depositar el instrumento de ratificación, aceptación o aprobación de una enmienda que haya entrada en vigor (Artículo 65. Párrafos 2 y 3).

ANEXO PARA UN TRIBUNAL ARBITRAL:

Uno de los medios establecidos para la solución de controversias en el marco de la Convención es el Tribunal Arbitral. El contenido del anexo, en general, está referido a la integración del Tribunal, breves disposiciones sobre procedimiento, al derecho aplicable por el Tribunal, al laudo y sus efectos y al sistema de votación. Todas las disposiciones son las comunes en la materia en el Derecho Internacional Público, sin características particulares.

El anexo dispone que cada Parte podrá designar hasta tres árbitros, debiendo nombrar al menos uno dentro de los tres meses de entrada en vigor de la Convención. Las condiciones que deberán reunir los árbitros son: experiencia en asuntos antárticos, conocimiento del Derecho Internacional y alta reputación por imparcialidad, capacidad e integridad.

Las decisiones se adoptarán por mayoría, no existiendo la posibilidad de abstenciones.

REFLEXIONES FINALES

Al concluir la lectura de la Convención surgieron algunos interrogantes, a los que intentaremos responder.

¿En qué medida la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos ha contemplado los intereses de la Comunidad Internacional? ¿Ha otorgado algún trato preferencial a los Estados reivindicantes de soberanía en la Antártida?; la probable entrada en rigor de la Convención, ¿Afectaría particularmente los intereses de nuestro país?

LA CONVENCIÓN Y LOS INTERESES DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL

Con respecto a la primera cuestión planteada se presentan varios temas vinculados: la interrelación de la condición de Parte en cada uno de los instrumentos integrantes del Sistema Antártico, el uso pacífico de la Antártida y la protección de su medio ambiente, habida cuenta de la influencia que ejerce en el medio ambiente global, las relaciones de cooperación en el marco de la Convención, la medida en que se ha otorgado un trato preferencial a los Estados en desarrollo, etc.

El Tratado Antártico es el instrumento fundamental del sistema e integran éste, además, la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos y la Convención sobre Focas. La Convención que estudiamos, una vez que entre en vigor (1), se incorporará igualmente al sistema.

Para ser parte de la Convención sobre minerales es condición necesaria ser parte del Tratado Antártico. Si bien la Convención no contiene una disposición expresa en este sentido, tal interpretación se desprende de las normas referidas al retiro (artículo 65, párrafo 2). No existe, en cambio, esta dependencia con los restantes instrumentos del sistema. Es decir que se puede llegar a ser parte de esta Convención sin serlo, por ejemplo, de la de recursos vivos.

De modo entonces que para acceder al régimen de recursos minerales se debe ingresar a la comunidad antártica, aceptando los principios y objetivos, por lo menos, del Tratado Antártico.

Otros temas relacionados con los intereses generales son los del uso pacífico de la Antártida y la protección del medio ambiente. En efecto, el Preámbulo de la Convención subraya la importancia de estos puntos dedicándoles algunos párrafos que a continuación citamos:

"Reafirmando que es en interés de toda la humanidad que el área del Tratado Antártico continúe utilizándose siempre exclusivamente para fines pacíficos y no llegue a ser escenario u objeto de discordia internacional"....

"Tomando nota del valor ecológico, científico y de estado silvestre de la Antártida y de la importancia de la Antártida para el medio ambiente global;"....

"Creyendo que la protección del medio ambiente Antártico y ecosistemas dependientes y asociados debe ser una consideración básica de las decisiones que se adopten acerca de eventuales actividades sobre recursos minerales antárticos"....

La preservación de la paz es tan manifiestamente uno de los objetivos fundamentales perseguidos por la humanidad, que podría decirse que todos los acuerdos internacionales modernos la tratan en forma directa o indirecta.

Recordemos, por ejemplo, la Carta de la Organización de las Naciones Unidas cuyo objetivo prioritario es la preservación de la paz. En el orden regional podemos mencionar con idéntico propósito la Carta de la O.E.A. En un marco más estrecho aún pensamos en el Trata do de Paz y Amistad Argentino-Chileno del 1984.

Igualmente la finalidad de preservación ecológica se ha convertido en una constante en los tratados internacionales de los últimos tiempos. Así lo reflejan, por ejemplo, la Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Mar del año 1982 y el Tratado referido a la Exploración y Utilización del Espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes (1966). Como ejemplo regional podemos mencionar el Tratado de la Cuenca del Plata (1969); y en el orden bilateral el Acuerdo entre Argentina y Brasil de 1987.

En cambio el principio de cooperación que ha tenido igual auge que los ya comentados, en esta Convención aparece restringido. Esto en el sentido de que sólo se alienta la cooperación entre Partes (artículo 6) signatarias de la misma Convención, o con Partes de algunos de los otros instrumentos integrantes del Sistema. Con respecto al resto de la comunidad internacional sólo se estimula cooperación de tipo consultiva (artículo 34).

Resulta entonces que, en cuento al tema de la cooperación, los intereses de la comunidad internacional no han sido favorecidos especialmente por el régimen de la Convención. Si bien es cierto que en todo acuerdo internacional la cooperación siempre se estimula entre Partes lo cuestionable, en este caso, es el título del artículo respectivo, que parecería contener una apertura mucho mas amplia.

Con respecto al tratamiento otorgado por la Convención a los Estados en desarrollo, resulta conveniente efectuar en forma previa algunas consideraciones generales.

La situación de los Estados en desarrollo es un tema trascendente en le vida internacional actual. Involucra cuestiones políticas, sociales, económicas etc. La Comunidad Internacional no puede sustraerse de su obligación de tener en cuenta las situaciones de aquellos Estados si es que pretende la preservación de la paz.

Los acuerdos internacionales más modernos reflejan una tendencia a dispensar trato especial a los Estados en desarrollo. Uno de los ejemplos más destacados en este sentido es la Convención de la ONU sobre Derechos del Mar.

La Convención que estudiamos contiene varios artículos con expresa referencia a los Estados en desarrollo (artículo 6, 26.6, 29. 3(b), 35.7(a), 43.2(e) y 62.1).

Creemos en realidad que los beneficios enumerados en los artículo citados son más aparentes que reales. Por ejemplo, en cuanto a la participación en las actividades sobre recursos minerales, resulta difícil que los Estados en desarrollo puedan actuar en calidad de Estados patrocinantes u Operadores en razón de sus limitaciones de hecho.

Con respecto a la disponibilidad de información, que parece favorecer a esta categoría de Estados, en realidad el principio adoptado en esta materia, con relación a todas las Partes, es el del libre acceso a la información (salvo en cuestiones de valor comercial).

El texto no ha receptado esa tendencia general de los acuerdos internacionales modernos referidos con anterioridad. Las disposiciones no contienen beneficios concretos para los Estados en desarrollo y las menciones que de ellos se hacen más parecen soluciones de compromiso.

De este breve comentario surge que el interés general no ha sido particularmente contemplado ya que las disposiciones citadas carecerían de efectividad desde un punto de vista práctico.

LA CONVENCION Y LOS INTERESES DE LOS ESTADOS REIVINDICANTES

El texto menciona a los Estados que hacen valer derechos o reclamaciones o fundamentos de reclamación de soberanía en el área del Tratado Antártico en los artículo 9 (Protección de las posiciones jurídicas de la Partes) y 9 (Composición de los Comité Reguladores).

En cambio existe una referencia indirecta a aquellos Estados, en la disposición del Art. 18 (composición de la Comisión) como Partes Consultivas del Tratado Antártico. Es decir que los Estados Reclamantes y Estados Unidos y la URSS resultarán ser miembros necesarios de aquel órgano.

En el tema "Disposiciones Financieras" (artículo 35.7 (b)) se insertó una norma llamativamente ambigua. Esta, refiriéndose al destino que se dará a determinados ingresos, establece que deberá "asegurar que los intereses de los miembros de los Comité Reguladores que tengan el más directo interés en el tema, en relación con las áreas en cuestión, sean respetados en cualquier disposición de ese excedente". Esos miembros de los Comité Reguladores que tienen el más directo interés son indudablemente aquellos con reclamaciones o fundamentos de soberanía en el área.

Y aún más indirecta es la mención que se hace en la complicada redacción del artículo 62, que requiere para la entrada en vigor de la Convención, la ratificación de 16 Partes Consultivas del Tratado Antártico, y que "Dicho número incluya a todos los Estados necesario para establecer todas las instituciones de esta Convención con respecto a cada área de la Antártida". Estos Estados no son otros que los reclamantes de soberanía y los que hacen valer un fundamento de reclamación.

¿Son ventajosas estas disposiciones para los intereses de este grupo de Estados?

El artículo 9 importa una repetición del contenido del artículo IV del Tratado Antártico, cuya efectiva vigencia es prácticamente nula. Esto es así por cuanto del conjunto de las disposiciones del Sistema Antártico surge un virtual retroceso en las posiciones de los Estados reclamantes.

En consecuencia la inclusión de esta norma no significa ninguna ventaja concreta para este grupo de Estados, e importa una solución para atender los intereses políticos. Hemos tenido oportunidad de escuchar opiniones coincidentes en el sentido de la evidente falta de efectividad de esta norma pero que le otorgaban gran valor como elemento de negociación.

Con respecto al artículo 29, que determina la composición de los Comité Reguladores, tampoco ha otorgado particulares beneficios a los Estados Reclamantes por cuanto la situación resultante de las reglas formuladas para la integración de los organismos que comentamos, será de equilibrio si consideramos a este grupo de Estados frente a los no reclamantes. Es decir que habrá cuatro Estados reclamantes y cuatro no reclamantes.

Pero desde el punto de vista de la composición total de cada Comité Regulador, la situación será de inferioridad en cuanto al número: cuatro Estados Reclamantes y seis no Reclamantes, aún cuando dentro de este número se incluyan los dos Estados que hacen valer fundamentos de reclamación.

En cuanto a la disposición del artículo 35.7 (b) referida a la distribución de los excedentes presupuestarios, que establece que la Comisión tomará en cuenta los intereses de estos Estados, pensamos que su efectiva vigencia depende de una situación eventual, ya que supone toda una organización financiera en marcha, que produzca excedentes.

A nuestro juicio dos son las disposiciones que otorgan un tratamiento manifiestamente diferencial a los Estados Reclamantes.

Estas normas están contenidas en los artículos 22.2 y 62. La primera de ellas se refiere a las decisiones que la Comisión debe adoptar por consenso. Esta importa el otorgamiento de un poder especial, que es el de vetar una decisión. En otras palabras, cualquiera de los integran íes de este grupo de Estados, podrá manifestar su objeción formal, impidiendo con ello 1a aprobación de determinadas decisiones.

El artículo 62 por su parte establece que la Convención no entrará en rigor sin la ratificación de los Estados Reclamantes (aunque en forma indirecta como lo dijimos antes). Por otra parte, ¿el poder otorgado por las dos disposiciones precedentes importa además una ventaja? Hemos reflexionado esta cuestión sin arribar a un juicio concluyente. El derecho a paralizar el funcionamiento de toda la estructura montada por la Convención, o más aún el derecho a impedir la propia vigencia de aquella no tiene un sentido positivo, es decir, no importa el reconocimiento de capacidad de acción.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


e-Mail: luisdallanegra@gmail.com
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(*) Distintas formas en que puede manifestarse el consentimiento en obligarse conforme a la Convención de Viena de Derecho de los Tratados (1969).

(1) Existen propuestas en el sentido de incorporar al Sistema, las Resoluciones adoptadas por las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico.