Realismo Sistémico Estructural

 

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Capítulo X

Tendencias Dominantes en Política Exterior Argentina

© Luis DALLANEGRA PEDRAZA

 

De acuerdo con Juan Carlos Puig, en la Argentina -y en general en América Latina- se dieron dos tendencias dominantes, en la inserción y en la percepción:

1) Una evasión por el derecho o juridicismo en la forma de considerar las características del funcionamiento del sistema internacional y la manera en que el país debía insertarse. La política exterior, desde esta perspectiva, pasa por los acuerdos internacionales firmados. No considera al poder como un factor relevante. El derecho es el eje central.

Esta visión “idealista”, e ingenua de por sí, ya que los acuerdos se cumplen y aplican en la medida del poder de las partes firmantes [434] , pretende mostrar una igualdad entre Estados en el contexto internacional que es, evidentemente, inexistente.

Esto es la resultante de la influencia del idealismo normativo que generó engendros como la Sociedad de Naciones para sostener proyectos de gobierno mundial que fracasaron totalmente en su intento por mantener al viejo orden mundial -que ya no tenía posibilidades de continuar existiendo [435] - y alcanzar la paz definitiva.

Pareciera que el criterio de: reformemos la ley, reformemos los organismos internacionales, celebremos un acuerdo, fuera la respuesta a todos los problemas que se viven. La paz, el orden, dependen bajo esta perspectiva, de acuerdos e instituciones internacionales.

2) El moralismo, que observa un mundo del deber ser. La política internacional y la política exterior, no dependen del poder del que se dispone, sea el propio más el de los aliados que se consiguen, sino del amor a la paz, del respecto al derecho internacional.

Esto muestra la diferencia entre las perspectivas idealista y la realista. Para el idealismo, la realidad carece de lógica y leyes propias; sólo alcanzará un orden, en la medida en que se la encapsule -a la realidad- en un marco jurídico-internacional perfecto. El realismo, por el contrario, cree que la realidad tiene vida propia, una lógica y una inteligencia que debe comprenderse, para poder operar de la mejor manera sobre ella.

La corriente juridicista, en Argentina y América Latina, abreva en la vasta fuente de los principios internacionales que esgrimen como forma y fundamento de las posiciones asumidas, aunque carentes del respaldo del poder.

Frente a estas perspectivas, con un gran arraigo en la tradición y en la cultura política de la Argentina y la región en general, Juan Carlos Puig presentó al estructuralismo-sistémico [436] .

La Búsqueda de la Autonomía

Para Juan Carlos Puig, la política exterior debe orientarse a la búsqueda de la autonomía, siguiendo los criterios del método estructural planteado, lo que se traduce en:

1) tener en cuenta las características del funcionamiento del sistema internacional, a los efectos de conocer los parámetros dentro de los que se puede operar;

2) que la élite gobernante y pensante, tome conciencia del estado de dependencia en que se encuentra el país y la necesidad de la búsqueda de una autonomía. Hay una voluntad para la autonomía, así como una para la dependencia.

La búsqueda de la autonomía en Puig, implica la necesidad de la prudencia, la percepción clara de las alternativas y el respeto de los plazos.

También -tal como ha ocurrido mayoritariamente en la región latinoamericana y otras de la periferia-, existe una voluntad para la dependencia, ya que la élite dirigente y, en muchos casos acompañada y promovida por la pensante, considera que los beneficios de la dependencia son mayores que los de la autonomía.

Kimana Zulueta, analizando el pensamiento de Tucídides dice que la Libertad como autonomía o independencia, consiste en la posibilidad de regir los propios destinos sin interferencia de otras comunidades [437] .

Contrariamente a los teóricos de la dependencia [438] en América Latina, Puig [439] considera que el centro nunca va a modificar su posición [440] , por lo tanto la periferia si no busca la autonomía, siempre será dependiente; consecuentemente es la periferia la que debe establecer las pautas de su autonomía, teniendo en cuenta los parámetros [441] dentro de los cuales es prudentemente posible.

Una de las características centrales del funcionamiento del sistema internacional para Puig -siguiendo el pensamiento de Morton Kaplan [442] y de Ferdinand de Tönnies [443] -, es que no funciona como una sociedad donde priman los criterios de racionalidad, sino como una comunidad donde priman los criterios de poder [444] .

De acuerdo con esta conceptualización, Puig -siguiendo a su maestro Werner Goldschmidt [445] - considera que el sistema internacional está configurado por:

a)supremos repartidores de potencia-se puede- e impotencia -no se puede- [446] , que establecen los principios supremos de reparto o regímenes;

b) por los reguladores, que se encargan de que los regímenes establecidos por los supremos repartidores se cumplan -los organismos internacionales cumplen con esa función- y

c) los recipiendarios de los regímenes de reparto.

La gran masa de Estados periféricos es mera receptora de los regímenes; difícilmente pueda crearlos y en muy pocos casos modificarlos. De esta manera, el status de los países periféricos, tanto por motivos estructurales [447] como por causas que tienen que ver con la voluntad de inserción de sus élites dirigentes y pensantes, para Puig entraría dentro de las siguientes alternativas de dependencia:

1) La Dependencia Para-Colonial: en la que, formalmente, un Estado posee un gobierno soberano, independiente en los hechos, y los grupos que detentan el poder efectivo en la sociedad nacional no son más que un apéndice de los aparatos gubernativos de otro Estado (la metrópoli, el centro, la potencia dominante), cumpliendo con funciones proconsulares. En esa situación, la dominación impide el verdadero desarrollo del país subordinado, definiendo la orientación de su economía en función de los intereses extranjeros [448] . Hoy, dado el alto índice de transnacionalismo existente, el para-colonialismo es más de carácter transnacional que estatal.

2) La Dependencia Nacional: la élite dirigente y pensante, racionaliza [449] la dependencia fijándose metas propias (un proyecto nacional), pero aceptando la situación de dependencia, siempre y cuando se pueda obtener de ella el máximo provecho, con la pretensión de alcanzar márgenes de acción autonómica en el futuro. Puig denomina a esta conducta dependencia consentida [450] .

Lo que diferencia a la dependencia nacional de la para-colonial es que, mientras en esta última los grupos formalmente gobernantes actúan como parte integral del país central, en la primera los grupos que ejercen el poder doméstico real han racionalizado la situación de dependencia respecto a la potencia dominante.

Para Helio Jaguaribe, la situación de subdesarrollo en América Latina tiene que ver con la subordinación de las élites a la conducción exógena, en función de intereses exógenos. Somos subdesarrollados porque somos dependientes.

Jaguaribe [451] atribuye la persistencia del subdesarrollo a una relación circular de mutuo reforzamiento entre el estancamiento, la marginalidad y la desnacionalización en el terreno económico, cultural y político-militar. La desnacionalización cultural produce una gradual pérdida de funcionalidad de la élite como grupo nacional. Pierde funcionalidad porque el pensamiento viene de afuera; porque la formulación y administración de los criterios de legitimidad se vuelven exógenos, y porque se adoptan socialmente criterios exógenos de respetabilidad. Los intelectuales que se forman afuera -o dentro, pero con criterios foráneos-, “adoptan” formas de pensamiento, en vez de “adaptarlos”. La desnacionalización político-militar en la etapa de la guerra fría, tuvo que ver con la toma del poder político por medio de la fuerza por parte de la mayoría de las fuerzas armadas latinoamericanas, que eran entrenadas en las escuelas de defensa y contrainsurgencia de EUA; mientras que después del fin del bipolarismo, tiene que ver con las conductas funcionales a la potencia hegemónica, por parte de la élite política y disfuncionales a los intereses nacionales.

Dadas estas situaciones, para Puig, las posibilidades de autonomía serían:

1) Autonomía Heterodoxa: quienes detentan el poder de un Estado siguen aceptando la conducción estratégica de la potencia dominante, evitando la confrontación en cuestiones estratégicas, pero discrepan en ciertos puntos, así como reniegan de la imposición dogmática. Este tipo de conductas tienen que ver con la búsqueda de un proyecto que convenga a los intereses del país en el contexto del sistema internacional vigente, a la vez que con aprovecharse de los espacios que dejan las debilidades y/o errores de las potencias dominantes [452] .

Ejemplos de autonomía heterodoxa se dieron durante la guerra fría, en la posición de algunos países latinoamericanos con respecto a Estados Unidos.

2) Autonomía Secesionista: el país periférico, subordinado, corta de raíz los lazos que lo atan a la metrópoli o a la potencia dominante, sin tomar en cuenta los intereses estratégicos de la potencia dominante como conductora del bloque del cual se retira.

El ejemplo más ilustrativo en América Latina es el caso de la revolución cubana; en el bloque oriental, el de China, que primero adoptó una conducta heterodoxa y luego secesionista respecto de la URSS. La diferencia entre China y Cuba fue que mientras aquella tenía poder suficiente para sostener su conducta, Cuba se debió respaldar en la URSS, ya que carecía de viabilidad, debiendo asumir los costos correspondientes.

La Viabilidad como Requisito

En ambos casos, resulta importante el concepto de viabilidad, que en términos de Helio Jaguaribe, es la conjunción del manejo de recursos y/o capacidades suficientes, sumados a la existencia de una élite que sea funcional a emprender el camino de la autonomización [453] .

Las posibilidades de viabilidad tienen que ver internamente, con superar la condición estructural de subdesarrollo e internacionalmente, con ampliar, significativamente, los parámetros que, en términos de Puig, constituyen las “líneas de borde intra-hegemónicas”.

La mayoría de los países latinoamericanos, aun los más grandes, no disponen de masa crítica mínima, en términos demográficos y económico-tecnológicos, para emprender aisladamente un exitoso auto-desarrollo, como puede hacerlo China por ejemplo; por lo que no resultan viables en términos relativamente individuales. Las posibilidades estarían dentro del terreno de la viabilidad colectiva y algunos, al menos en el corto o mediano plazo, no serían viables.

Política Externa: ¿“Acción” o “Reacción?

Debemos hacer una diferencia entre:

a) Política externa como acción externa.

Se trata de los objetivos y las acciones que desarrolla el Estado en función del interés nacional y de un proyecto nacional explícito o implícito.

El país actúa. Esto significa que establece reglas del juego con su accionar internacional, o al menos las modifica en su propio beneficio.

b) Política externa como solución de problemas.

Se trata de una reacción -y no de una acción- que el gobierno debe producir frente a acciones o impactos que provienen desde el exterior: suba o baja de los precios de las materias primas, o del oro o el dólar en el mercado mundial; una política exterior desarrollada por un Estado que perjudica nuestros intereses; un conflicto limítrofe provocado por otro Estado, en el que nosotros debemos reaccionar para dar respuesta satisfactoria a nuestros intereses, pero que no teníamos previsto en nuestros objetivos o planes; etc.

Este tipo de procesos se dan frecuentemente en los Estados débiles, subdesarrollados o subordinados. No obstante, una superpotencia como EUA puede caer en la situación de operar (aunque temporariamente) con una política externa como solución de problemas, v.gr., crisis de los rehenes en Irán que le costó la reelección a James Carter y que no pudo resolver a pesar de ser EUA una superpotencia; o el impacto que produjo a las economías del mundo industrializado la OPEP en 1973. También el caso de la UE y su dependencia del gas de Rusia.

El accionar internacional implica establecer cuál es el horizonte de concentración en el sistema de relaciones. Aquellos temas que tienen que ver con las constantes y lo inmediato. Tal vez el armado de las conductas subrepticias que harán creer a la potencia hegemónica que el país se ajusta a sus intereses económicos y de seguridad o, al menos, que nos los afecta, mientras se orienta en la dirección de construcción de poder.

También el horizonte de proyección, que implica aquello a lo que aspira el país, sea en el corto, el mediano o el largo plazo, de manera de mejorar la inserción internacional. Son políticas orientadas a precisar la proyección del país en el sistema internacional.

Las Constantes de la Política Exterior y su Coherencia

En la Argentina, los impactos provenientes del contexto internacional y las percepciones de la élite pensante y dirigente en el siglo XIX, promovieron un modelo de país: el proyecto nacional decimonónico, que significaba el acoplamiento a la estructura imperial basada en el librecambio y la división internacional del trabajo. En conexión con este modelo surgieron las grandes tendencias de la política exterior. Después de la segunda guerra mundial, -salvo excepciones-, cambió su adscripción a la esfera de influencia de Gran Bretaña por la de Estados Unidos, pero las tendencias profundas de la política exterior se mantuvieron constantes.

A lo largo de su historia, los gobiernos oscilaron pendularmente entre la subordinación y la confrontación con las potencias centrales en vez de ocuparse de la construcción real de poder.

Las características centrales de la inserción internacional y la política exterior argentina son:

1) Inserción racional dependiente de la principal potencia de rango mundial;

2) indiferencia y/u oposición a toda potencia alternativa a la principal potencia de rango mundial con la que se mantienen vínculos de dependencia;

3) Aislamiento -salvo excepciones- en relación con la región latinoamericana y otros países de la periferia;

4) indiferencia en relación con el territorio que no constituya la pampa húmeda y el puerto de Buenos Aires y debilidad en la política territorial.

1) Inserción racional dependiente. Durante el siglo XIX y hasta fines de la segunda guerra mundial, Argentina mantuvo una afiliación a la esfera de influencia británica.

En adelante, salvo algunas excepciones, como la del gobierno de Hipólito Yrigoyen que con su “Plan de Tierra y Petróleo” llevó a cabo políticas de corte nacionalista, en las que el Estado se reservaba un rol de intervención decisivo e intentó generar una capacidad autónoma a través de la creación de YPF en 1922 y de expansión sobre todo el territorio nacional, aunque mantuvo una política exterior confrontacionista; o la del primer gobierno del Presidente Juan Perón, que intentó encontrar una equidistancia entre capitalismo y comunismo a partir de su doctrina de la justicia social, con el objeto de ir construyendo una mayor autonomía de desempeño a través de la profundización de la política de sustitución de importaciones, mediante el desarrollo de la industria liviana que se venía impulsando desde la década anterior y adoptó una política de expansión territorial, aunque también mantuvo una política exterior confrontacionista; en general los gobiernos mantuvieron una inserción racional dependiente, en este caso de Estados Unidos.

En la etapa del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), con su Canciller Dante Caputo se generaron algunos cambios en la forma de insertar al país tratando de llegar al “Norte” desde el fortalecimiento de los vínculos con el “Sur” y evitar las situaciones de “confrontación”.

La política exterior y la inserción internacional -según la percepción- del presidente Carlos Menem (1989-1999), retomaron la tradicional inserción racional dependiente en forma absolutamente coherente con la tendencia, al manifestar explícitamente el significado que tuvo para su gobierno y para la Argentina el vínculo -relaciones carnales (?) para su Canciller Guido Di Tella- con Estados Unidos, implementando -utilizando la terminología de Puig- una dependencia o subordinación racional de la principal potencia de rango mundial, con los costos que eso significa, pero sin ningún beneficio, más allá de toda la publicidad política que el gobierno hizo de haber llevado al país a abandonar el Tercer Mundo e insertarlo en el primer mundo (?) [454] . El resultado fue atar al país al carro de las decisiones y el interés nacional de EUA en todos los aspectos de la política mundial, a la vez que desnacionalizarlo -utilizando los términos de Helio Jaguaribe- en su toma de decisiones. En vez de celebrar una alianza estratégica con las empresas y banca, como históricamente lo han hecho los países industrializados, permitió que éstas trajeran dinero para obtener rentabilidad mientras la obtuvieran, cuando dejaron de recibirla, partieron hacia otros países llevando sus fondos y ganancias. Las empresas nacionales fueron compradas, aun las estratégicas como la petrolera YPF, por otras extranjeras -en el caso de esta última, fue comprada por otra empresa estatal extranjera-, que dejaron a cargo del Estado -los contribuyentes que pagan los impuestos- el pago de las deudas a la vez que generaron, en nombre de la productividad, un gran desempleo, y las utilidades se las llevaron afuera sin invertir absolutamente nada. Carlos Menem decía haber hecho una revolución, pero en realidad llevó a cabo una involución [455] .

Estas relaciones han continuado bajo diferentes nombres en gobiernos sucesivos: como “relaciones intensas” durante el gobierno de Fernando De La Rua (1999-2001) o “relaciones poligámicas” durante el de Eduardo Dualde (2002-2003).

2) Indiferencia y/u oposición a toda potencia alternativa, que permitiera “diversificar” la dependencia, para ir construyendo una mayor autonomía.

Durante gran parte del siglo XIX la élite gobernante argentina tuvo una actitud de relativa indiferencia hacia Estados Unidos, adoptando luego una conducta de oposición a partir de la Primera Conferencia Panamericana (1889/90), en defensa de los intereses de su socio mayor: Gran Bretaña, más allá de la aparente posición nacionalista y pro latinoamericanista de los representantes argentinos ante la Primera Conferencia Panamericana, Quintana y Sáenz Peña, expresada en la culminación del discurso de este último, cuando frente a la postura “monroista” del gobierno norteamericano de “América para los Americanos”, proclamó: “Sea América para la Humanidad”.

Durante esta etapa la Argentina creció, porque Europa crecía. Cuando comenzó la etapa de declinio europeo, Argentina siguió el mismo curso. Esto muestra que no había una política nacional de desarrollo sino que éste ha sido variable dependiente del crecimiento del dominante.

Esta conducta de oposición hacia Estados Unidos se extendió hasta fines de la segunda guerra mundial, en que el gobierno argentino se tuvo que poner de rodillas firmando el Acta de Chapultepec (1945), que le permitió ser miembro de Naciones Unidas.

Desde 1930 en adelante -golpe de Estado de por medio-, la política exterior argentina tuvo una casi permanente “política exterior paralela”, dictada de manera indirecta –ejerciendo presiones- o directa -siendo gobierno- por parte de los militares, que no fueron ninguna excepción respecto de otros países latinoamericanos, salvo casos muy particulares, como los de Omar Torrijos en Panamá, Juan Velazco Alvarado en Perú, Alfredo Ovando y Juan José Torres en Bolivia, que adoptaron conductas nacionalistas y de tomar distancia respecto de Estados Unidos. La política exterior paralela fue muy evidente, durante los gobiernos de Frondizi o de Illia.

En la etapa del gobierno de Raúl Alfonsín se generaron algunos cambios en la forma de insertar al país, buscando fortalecer las relaciones “alternativas”, tratando de llegar al “Norte” fortaleciendo las relaciones con el “Sur”. Esto significó buscar una asociación estrecha con Brasil y también la adopción de “asociaciones particulares” con España e Italia, con el objeto de buscar maneras de negociar el tema de la deuda externa, acercarse a Gran Bretaña en el tema Malvinas, ya que desde la guerra en 1982 no habían relaciones y vincularse desde otra perspectiva con EUA con el que se planteaban “diferencias metodológicas”. La asociaciones particulares no alcanzaron a implementarse acorde con la finalidad con que se habían proyectado.

El gobierno de Carlos Menem contrariamente, mantuvo una política de relativa indiferencia respecto de Europa y Asia, particularmente Japón, como alternativas a la inserción racional dependiente de la -según la percepción del gobierno argentino- principal potencia de rango mundial, Estados Unidos. En momentos en que el mundo se había globalizado, lo que hubiera correspondido era procurar establecer “relaciones globales”. Durante la etapa final de la Ronda Uruguay del GATT, el gobierno de Carlos Menem, en el contexto del Grupo de Cairns, liderado por Estados Unidos, manifestó una expresa oposición a la postura europea, particularmente francesa, en relación con la negociación en el sector agrícola.

Los gobiernos posteriores de Fernando De La Rua y Eduardo Dualde no cambiaron el rumbo. Dualde con su Vicecanciller Martín Redrado mostró una actitud de acercamiento a Europa sin importar el tema subsidios agrícolas y continuó con su negociación hacia el ALCA, más allá de menciones de fortalecimiento del MERCOSUR, que no se efectivizaron.

3) Aislamiento en relación con la región latinoamericana y al Tercer Mundo. Desde la independencia, Argentina mostró una actitud de indiferencia y aislacionismo respecto de la región y el resto de los países de la “periferia” mundial y una conducta de oposición a toda iniciativa para conformar agrupaciones, sea para la defensa regional, para el intercambio comercial o para la coordinación de políticas.

El “latinoamericanismo” de la Argentina se ha manifestado -y manifiesta- como una actitud de -pretendido- liderazgo (?) más que de actuar como un par o un socio.

En el siglo XIX Argentina no respondió a la invitación de Simón Bolívar para celebrar un Congreso Anfictiónico en Panamá (1826, Gobierno de Rivadavia [456] ), cuyo objeto central era crear una gran Nación de Repúblicas a partir de cuatro ejes:

a) Mancomunar esfuerzos frente a peligros comunes con vistas a la creación de un sistema de defensa y seguridad regional;

(Nunca se alcanzó a implementar un sistema de defensa regional. El TIAR, no entra dentro de este esquema, ya que ha sido creado para los intereses de seguridad de EUA y como un organismo “disciplinador” de gobiernos disfuncionales)

b) Establecer contactos que permitan una cooperación e intercambio comercial más estrecho;

(La propuesta integrativa que aun no se ha podido implementar en América Latina, más allá de la gran cantidad de intentos)

c) La adopción de mecanismos que permitan la conciliación en casos de disputas a fin de resolver pacíficamente los conflictos en la región;

(Nunca se pudieron establecer mecanismos efectivos para la resolución pacífica de los conflictos en la región. La OEA no ha servido para ello. Hablo de los conflictos territoriales, sean limítrofes como coloniales)

d) Creación de alianzas que permitan trazar la marcha de las relaciones de América en el mundo [457] .

(La creación del Grupo de Río en 1986 puede responder a esta propuesta, aunque ha sido cooptado por EUA, aprovechando la desarticulación latinoamericana, para establecer sus propias prioridades).

Tampoco asistió a las convocatorias hechas por el gobierno de Perú, en 1847 (Primer Congreso Internacional Americano), en que Rosas estaba a cargo de los asuntos externos de la Confederación, ni estuvo presente en el Primer Congreso Continental, convocado por el gobierno chileno en 1856, durante el Gobierno de Urquiza. En 1865 (Segundo Congreso Internacional Americano), convocado por el gobierno peruano, Bartolomé Mitre, Presidente argentino, sólo envió como observador a Domingo F. Sarmiento, que iba de paso para hacerse cargo de la embajada en EUA.

En el siglo XX, durante el gobierno del presidente Perón (1946-1955), hubo acercamientos con la región creándose uniones aduaneras con Chile, Paraguay, Bolivia y Nicaragua, pero la actitud fue más de liderazgo que de socio. Esto entorpeció también la posibilidad de entendimiento a través del llamado Tratado del “ABC” que buscaba la coordinación de políticas entre Argentina, Brasil y Chile.

Durante la Dictadura de Jorge R. Videla (1976-1981), se hablaba de hacer de la Argentina un “puente entre el primero y el tercer mundo”.

En la etapa del gobierno de Raúl Alfonsín se generaron algunos cambios en la vinculación con América Latina. Se promovió la creación del Grupo de Apoyo a Contadora en 1985 para la resolución pacífica de los conflictos, y posteriormente, la del Grupo de Río 1986, para la acción conjunta y multilateral de los países latinoamericanos con el fin de preservar la paz y la democracia en la región y consultarse permanentemente en el más alto nivel político (reuniones de presidentes) sobre las medidas a adoptar frente a las tendencias mundiales y regionales.

Se promovió también el Grupo Cartagena con el fin de llevar adelante una acción conjunta de los países deudores. En materia de integración concretó los acuerdos con Uruguay y Brasil que constituyeron la base del MERCOSUR. En 1985 los gobiernos de Alfonsín de Argentina y Sarney de Brasil, firmaron un acuerdo, dando los primeros pasos hacia la integración entre ambos países en términos “Sur-Sur”. En este acuerdo privilegiaron:

a) la protección de la democracia recién alcanzada;

b) favorecer el desarrollo con bienestar de la población;

c) la integración como forma de desarrollo; y

d) la solución pacífica de los conflictos.

El proceso se completaría el 26 de marzo de 1991, durante las presidencias de Fernando Collor de Mello y Carlos Menem, con la firma del Tratado de Asunción en el que se constituyó el MERCOSUR, pero se abandonaron los objetivos planteados durante la etapa de Alfonsín-Sarney de plantearse la integración como una forma de alcanzar el desarrollo y buscar el bienestar de la población.

El gobierno de Carlos Menem expresó permanentemente su pensamiento de liderar a la región. La vinculación latinoamericana del gobierno de Menem estuvo dada, con Chile más bien por el tema del conflicto en Hielos Continentales y con Brasil por el MERCOSUR, pensando más en un área de negocios y comercio que en una alianza estratégica para mejorar la inserción del país y de la región en el mundo. Su interés largamente expresado por el ingreso al NAFTA, así como por un ALCA lo antes posible, mostraron claramente la actitud del gobierno de Menem, respecto de la región, del MERCOSUR y la percepción de cómo insertar a la Argentina en el mundo.

Fernando De La Rua tuvo una Política Exterior que favorecía débilmente al MERCOSUR, pero siguiendo la línea comercialista, mientras que su Ministerio de Economía se orientaba hacia el ALCA. Eduardo Dualde no mostró cambios, más allá de sus comentarios con el Presidente brasileño “Lula” Da Silva sobre el fortalecimiento del MERCOSUR.

4) Indiferencia respecto del territorio que no sea la “Pampa Húmeda” y la debilidad en la política territorial. Basta con leer los escritos económicos de Alberdi para concluir que esta ha sido -y continúa siendo- la realidad territorial argentina, de una manera racional y planificada.

Alberdi planteaba que no había que distraer las inversiones en aquellas partes del territorio que no fueran productivas -a su criterio-; había que concentrarlas en la pampa húmeda y en el puerto, ya que de ahí salían los productos agrícolas que demandaba Europa, concentrada en su revolución industrial y que por tal motivo había disminuido su producción agrícola, ya que los hombres del campo migraban hacia las ciudades en busca de mejores oportunidades. No había que proteger la industria incipiente, costosa y de baja calidad que nacía en el interior: Cuyo, Córdoba, Tucumán; convenía importar los productos de Europa, particularmente Gran Bretaña, ya que eran de mejor calidad y más bajo precio. El interior del país se iba a desarrollar, al conectarse por los caminos de fierro-traducción literal de ferrocarriles “chemin de fer”, del francés- con el puerto de Buenos Aires -versión decimonónica del concepto centro-periferia-.

Esta concepción racionalizada del proyecto de país que fue llevada adelante por la denominada Generación del ’80, aun tiene vigencia y además se proyecta hacia el “bicentenario”.

Salvo gobiernos como el de Hipólito Yrigoyen o el de Juan Perón en su primera presidencia, que buscaron la expansión y la ocupación por sobre el resto del territorio nacional, no hubo gobierno durante el siglo XX, incluyendo el de Carlos Menem que proclamaba una “revolución”, que diseñara un nuevo proyecto de país, más allá de la pampa húmeda, de los granos y la carne.

La Argentina no ha tenido ni tiene una política territorial. Tiene una diplomacia de límites, bastante débil por cierto. La temática territorial, la ha tratado más bien desde una perspectiva diplomática y militar, que política -no hubo política de colonización del territorio y de asentamientos humanos- y económica -no hubo promociones industriales y descentralización de la economía-.

El gobierno de Menem -que autoproclamó que hacía una revolución- no ha mostrado, ni por error, un cambio en estas tendencias, así como ningún otro político, del oficialismo o de la supuesta oposición. Modificar las tendencias, hubiera sido un hecho revolucionario en materia de política exterior.

“¿Ser o No Ser?”

Argentina todavía no tiene en claro qué clase de país quiere ser.

Sea en el análisis o en la toma de decisiones en materia de política exterior, se han adoptado conductas que están lejos de una visión “política” real. Históricamente, en Argentina se ha seguido -y se sigue- una diplomacia de “cortes” al estilo europeo del Siglo XVIII y XIX, en vez de una política exterior. Se ha tenido más bien una “jurídica exterior”, ya que se ha pensado en términos del derecho internacional, los tratados y el rol en los organismos internacionales; o una “militar exterior”, toda vez que las fuerzas armadas, siendo gobierno a partir de golpes de Estado o presionando sobre gobiernos civiles, han vinculado a la política exterior con hipótesis de conflicto y no con objetivos concretos o con la celebración de “alianzas maximizadoras” con países con similares problemas y objetivos.

Existe una gran confusión entre “política exterior”, “conductas reactivas”-debido a impactos o mandatos provenientes del exterior-, “diplomacia” y “relaciones exteriores”. Política tiene que ver con toma de decisiones; diplomacia son los instrumentos que se utilizan para llevar a cabo una determinada política o alcanzar un objetivo. Relaciones exteriores, son los vínculos que se tienen entre los Estados, independientemente de que hayan políticas o no hacia ellos. Se pueden tener relaciones diplomáticas formales con un Estado, pero no tener el más mínimo vínculo con él, sea en materia de comercio; el voto conjunto en un organismo internacional, etc. No obstante ello, la gran mayoría de los gobiernos -e incluso intelectuales o pseudo intelectuales- argentinos han confundido política exterior con diplomacia o con relaciones exteriores.

La élite dirigente argentina, -en general, con escasas excepciones-actúa por “exclusión”, en materia de inserción internacional, favoreciendo el aislamiento del país, ya que, según las propias expresiones o acciones de los dirigentes: “no somos latinoamericanos, sino blancos y europeos”; “no pertenecemos al tercer mundo, sino al primer mundo”; “no nos unimos al mundo subdesarrollado porque sólo se lograría sumar pobreza”; “la única potencia mundial ordenadora actualmente es EUA”-como si no hubieran alternativas en un mundo globalizado-;y así sucesivamente. Lo que se hace es excluir, por lo que lo restante es el mundo de inserción buscado. Entretanto, Brasil y Chile actúan por selección y agregación. La política exterior brasileña no cabe duda que es “planetaria”. Chile busca tener al mundo como su “mercado”.

Las oportunidades en que Argentina buscó establecer vínculos con los países de la región u otros de la periferia, lo ha hecho bajo el criterio de que su rol es ser “líder” de América Latina o del Tercer Mundo y no su “socio” o “par”. De esa manera a su dependencia racional le ha sumado un “aislacionismo” histórico que la debilita.

Frente a los errores históricos por manifestar “imprudentemente” una autonomía en forma confrontativa, plantea el otro extremo al considerar que “la única alternativa de relacionamiento de Argentina con Estados Unidos es ‘subordinarse o confrontar’, y como confrontar es un absurdo, debe subordinarse”. Pareciera que entre “confrontar” y “subordinarse” no existiera una gama de alternativas.

De la Indecisión al Pragmatismo

Carlos Menem llevó a cabo una política exterior que llamó “pragmática”, como una expresión opuesta a las posturas “ideológicas” ostentadas por los que mantuvieron una política exterior confrontativa, cuando en realidad realizó un doble camino de reversa: por un lado volvió a la “tradicional” inserción racional dependiente de la principal potencia de rango mundial y por el otro, retomó el liberalismo, en su expresión más actualizada, institucionalizada en el Consenso de Washington de 1989.

El aspecto “ideológico” de su política exterior sería, en su retórica: la defensa de la democracia y los derechos humanos; temas que desconoció totalmente al privilegiar por sobre todo la relación con EUA y dejar en manos del mercado la conducción de los asuntos de Estado; mientras que los derechos humanos los sumergió debajo de su política de indultos a las fuerzas armadas.

Buscó, por sobre todo, el anclaje de Argentina a los intereses económicos y de seguridad de EUA, renunciando a la identificación con las problemáticas del Tercer Mundo. Alfonsín había considerado compatible la pertenencia de Argentina a Occidente, por cultura y vínculos históricos, con exclusión del concierto de los países más desarrollados, tanto en los aspectos económicos como en los de seguridad; para Menem, contrariamente, la identidad occidental dejó de ser un hecho ético-cultural y la reinterpretó en términos de alineamiento -automático- político con el grupo de países liderados por EUA.

Envió en 1990 fuerzas navales al golfo Pérsico para la vigilancia del embargo a Irak y se posicionó del lado de EUA en el caso cubano. Obtuvo como premio la preciada aspiración de ser “aliado extra-OTAN” que le otorgó el Presidente Bill Clinton en visita a Buenos Aires en 1997 concesión que fue efectiva en 1998.

Llevó a cabo todas estas actividades como si se tratara de políticas nacionales que resolverían los problemas históricos del país, mientras lo “desindustrializaba”, desnacionalizaba, duplicaba el nivel de endeudamiento y triplicaba el desempleo, totalmente de espaldas a la construcción de poder.

Tucídides condenaba el pragmatismo político, cuando éste actuaba a favor de un hombre, grupo o partido. Estaba contra la corrupción. Eran los intereses públicos de la ciudad-Estado los que debían dirigir la política de la misma. Llevar a cabo la política exterior, diseñada bajo la conceptualización pseudoteórica de realismo periférico-siguiendo el dicho de Tucídides: los poderosos hacen lo que pueden los débiles sufren lo que deben” en su formulación abstracta, como si tratara de algo universal-, un nuevo nombre dado al viejo esquema de dependencia racional implementado por la élite gobernante y pensante del siglo XIX y principios del XX, si de algo careció, fue de “realismo”. Las relaciones carnales, en realidad no tuvieron en cuenta los intereses del país, sino los de los poderes que utilizaron al gobierno para sus propios fines.

Pensar que el desarrollo de un país pasa por subordinarse a las variables económicas vigentes, abandonando la direccionalidad de la política como eje conductor de un sistema, es caer en la ingenuidad de que quienes controlan los factores de la producción y las finanzas, están pensando en el desarrollo del Estado o en el bienestar de la población. La élite pensante y dirigente de Japón en la segunda postguerra mundial, abandonó los lineamientos tradicionales y decidió construir desde la rendición incondicional su propio futuro con prudencia e inteligencia.

La economía tiene como objeto central la rentabilidad, y las empresas, al igual que los Estados con la idea de soberanía, están pensando en su propio interés-idea de anarquía: tender hacia sus propios intereses-, con la diferencia de que los Estados están compuestos por todos los miembros, incluyendo a empresas y banca, mientras que las empresas y la banca sólo consideran el interés de sus socios o accionistas.

¿Cuál es el eje desde el que se mira la realidad y la política? Si uno la mira desde el Estado-independientemente de un mundo altamente transnacionalizado-, considera a las personas y su bienestar como uno de sus ejes centrales, a la vez que la rentabilidad de empresas y banca, en tanto exista una alianza estratégica entre Estado y sectores económico-financieros -que funcione-, como ocurre en los países altamente industrializados; pero si uno la mira desde el interés empresarial o bancario, las personas son sólo clientes y consumidores, independientemente de su bienestar y el Estado sólo un gestor de esos intereses.

Hay quienes juzgan al realismo o al idealismo como “excusas” teóricas, planteando que una política exterior independiente representa la proyección de una sociedad que privilegia la autonomía de decisiones, bajo un criterio contestatario respecto de la cuestión del poder-aunque no queda en claro cómo se alcanza esa autonomía sin tener en cuenta el factor poder-. Consideran que una política exterior independiente, está al servicio de un orden internacional basado en la justicia y no en el derecho del más fuerte -perspectiva idealista ingenua-. Erróneamente califican a ambas cosmovisiones como si fueran teorías o pseudoteorías con propósitos, por un lado, de dominación y por el otro de subordinación, opinando que la “excusa” del realismo no debe llevar a postular el uso de la fuerza contra los más débiles y la “excusa” idealista no debe conducir al debilitamiento y a una actitud pasiva. Bajo estos conceptos, lo único que queda en claro es la confusión entre teoría -cuyo objeto no podría proponer tales ideas, salvo que se tratara de una “pseudoteoría”-, ideología y cosmovisión, a la vez que el desconocimiento de las características esenciales del funcionamiento del sistema mundial, al imaginar que todo es resultado de una “voluntad” que escogería entre un realismo más “ideal” o benévolo y un idealismo más “real” o menos ingenuo (?).



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Realismo-Sistémico-Estructural: La Política Exterior como "Construcción" de Poder, (Córdoba, Edición del Autor, 2009) ISBN: 978-987-05-6072-2


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com

[434] Ver a George Scelle, que plantea que el derecho internacional es la resultante de un “desdoblamiento funcional”; ya que a nivel interno, los gobiernos legislan según las pautas constitucionales y a nivel internacional se transforman en colegisladores en tanto firman acuerdos internacionales –ya que no hay un parlamento del mundo-, pero su aplicación depende, individualmente del poder que cada Estado tiene. Ver sus “Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit International”, en Recueil des cours de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus “Régles générales du Droit de la paix”, en Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss.

[435] El eje del poder mundial, después de la primera guerra mundial, se desplazó de Europa hacia América, a la vez que hacia Rusia que, a partir de 1923, pasó a ser la URSS.

[436] Ver su tratamiento más arriba.

[437] Zulueta, Kimana, Realismo Consecuencialista: Una Crítica a los Absolutos, www.aecpa.es/congreso_05/archivos/area1/GT-01/ZULUETA-Kimana(UAM).pdf.

[438] Entre los principales autores están: Andre Gunder Frank, Raul Prebisch, Theotonio Dos Santos, Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto, Celso Furtado, Edelberto Torres-Rivas, y Samir Amin. Ver sobre el tema, Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enzo, Dependencia y Desarrollo en América Latina: Ensayo de Interpretación Sociológica, (Buenos Aires, Siglo XXI, 2002), 30ª Edición, ISBN 9682316383, 9789682316388.

[439] Que junto a Helio Jaguaribe, Luciano Tomasini, Osvaldo Sunkel, Guillermo O’Donnell y Delfina Link, y otros fuera de la región como Julio Cotler y Richard Fagen, Johan Galtung, etc., se inscribe en la escuela de la “autonomía”, frente a la de la “dependencia”.

[440] Cualquier cambio que lleve a cabo el “centro” siempre será en beneficio propio, nunca para que la “periferia” pueda cambiar su status quo y mejorar.

[441] Puig las denomina “líneas de borde intra-hegemónicas”. Ver sus Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas: Instituto de Altos Estudios para América Latina, Universidad Simón Bolívar, 1980). Ver más arriba el concepto de “Líneas de borde o de control intrahegemónicas”.

[442] Para Kaplan, el sistema internacional es “un sistema político sin fuerza legal”. En otros términos, sin capacidad de exigir, a la totalidad de sus miembros, las normas vigentes, o de sancionarlos -a la totalidad de sus miembros- por incumplimiento. Ver Kaplan, Morton, System and Process in International Politics, (New York, John Whiley and Sons, 1957), págs. XI-XVIII y 3-20.

[443] Tönnies, Ferdinand, Comunidad y Sociedad, (Buenos Aires, Losada, 1947).

[444] Ver Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1974).

[445] Goldschmidt, Werner, “Introducción Filosófica al Derecho: La Teoría Trialista del Mundo Jurídico y sus Horizontes”, (Buenos Aires, Depalma, 1968).

[446] En vez de los derechos y las obligaciones del típico modelo juridicista-idealista.

[447] La configuración de poder vigente.

[448] Ejemplo de este tipo de dependencia, la mayoría de los países de América Latina durante el siglo XIX.

[449] Se “presume” que adopta una conducta solapada de vincularse de manera dependiente con la potencia hegemónica, mientras va proyectando, en el mediano y largo plazo, sus metas de autonomía; aunque no necesariamente es así en todos los casos.

[450] Los casos de Argentina y Brasil durante el siglo XIX y principios del XX. No obstante ello, luego de la primera guerra mundial, la élite gobernante y pensante de Argentina continuó con su vínculo de dependencia con Gran Bretaña, en vez de aprovechar la situación de cambio profundo para despegar y orientarse hacia la autonomía.

[451] Jaguaribe, Helio, “América Latina: Reforma o Revolución”, (Bs. As., Paidós, 1972).

[452] Esto es lo que hizo EUA en relación con Europa durante el siglo XIX.

[453] Jaguaribe, Helio, “Desarrollo Político: Sentido y Condicionas”, (Buenos Aires, Paidós, 1972), Tomo II.

[454] Haciendo referencia al ejemplo de la lucha entre David y Goliat, en este caso, la “astucia” no estuvo del lado del gobierno de Menem, sino del gobierno de EUA, que logró un “procónsul” funcional a sus intereses, esta vez legitimado por el sistema electoral de la Argentina, en vez de un golpe de Estado.

[455] La diferencia entre Guido Di Tella, Canciller de Carlos Menem y Rufino de Elizalde, Canciller de Mitre (1862-68), fue tan solo que este último mantuvo vínculos racionales dependientes de la esfera de influencia de Gran Bretaña, mientras que aquél de EUA; aunque la Argentina del siglo XIX creció y se desarrolló gracias a la exportación de commodities: lana, granos y carnes, si bien temporalmente, no así la de la década de los ’90 del siglo XX.

[456] Que terminó consultando con el encargado de Negocios de EUA en Buenos Aires acerca de la actitud a adoptar. Rivadavia estaba “decidido a no apartarse en lo más mínimo de la dirección de EUA que, en razón de la sabiduría y experiencia de su gabinete, así como de su gran carácter nacional y de su fuerza, debían tomar la dirección de la política americana”. Nota de Forbes al Secretario de Estado Clay, 20 de marzo 1826, NA, D S, Desp. Arg. II. Ver Peterson, Harold F., La Argentina y los Estados Unidos, (Buenos Aires, Eudeba, 1970), pág. 110. También, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio “monroista” o “unidad” Americana?” (Bs. As., Edic. del Autor, 1994), pág. 17.

[457] García, Eduardo A., La Política Internacional de la República, (Buenos Aires, Emecé, 1964), págs. 27-31. También Caicedo Castilla, José J., El Panamericanismo, (Buenos Aires, 1961), págs. 3-21. Ver también DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio “monroista” o “unidad” Americana?” (Bs. As., Edic. del Autor, 1994).