Tapa Fin de una Macro-Etapa

 

Home






Capítulo VIII

SIGLO XX: LA ERA DE LA SUPERINSTITUCIONALIZACION

CREACION DE LA SOCIEDAD DE NACIONES Y DE LA ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS

La Sociedad

La larga duración de la Primera Guerra Mundial impulsó los esfuerzos para promover la organización de la comunidad internacional, para evitar así, nuevas, guerras. El impacto que produjo y el surgimiento de nuevos Estados, generó la aspiración de lograr un cambio en el régimen de la comunidad internacional. Esta idea penetró en las cancillerías cuando el Papa Benedicto XV y el presidente de Estados Unidos, Woodrow Wilson, la adoptaron.

El Papa Benedicto XV, que desde su asunción, había propugnado una paz de reconciliación, propuso, a los jefes de los Estados beligerantes, en su mensaje del 1° de agosto de 1917, un plan de “paz justa y duradera”, que tendía, no solo a la terminación de la guerra, sino también a la instauración de un nuevo orden pacífico. En este sentido, recomendaba que en la regulación de las cuestiones territoriales se tuvieran en cuenta las aspiraciones de los pueblos en la medida de lo justo y lo posible, que se procediera a una limitación simultánea y recíproca de los armamentos hasta el límite necesario y suficiente compatible con el mantenimiento del orden público en cada Estado y, finalmente, que se implantara un arbitraje generalizado “bajo la amenaza de determinados inconvenientes para el Estado que se negase a someter al arbitraje los litigios internacionales, o a aceptar sus decisiones” [175].

Lo que caracteriza al período es que se pretendió instaurar un nuevo régimen, pero no habiéndose cambiado fundamentalmente la estructura sociográfica de la comunidad internacional, se siguió actuando dentro del equilibrio del poder, aunque falseado en sus propios fundamentos por infracciones irreversibles a sus reglas del juego. Probablemente esa contradicción íntima explique el estallido de la segunda guerra, más generalizada y total que la primera.

LOS 14 MAS 13 PUNTOS DE WILSON

Ese proyecto de paz fue seguido, medio año más tarde, por los conocidos catorce puntos del presidente norteamericano Wilson, presentados en el mensaje al Congreso del 8 de enero de 1918. En ellos pedía:

1) tratados de paz pública y libremente convenidos;

2) la libertad de los mares;

3) la remoción, en lo posible, de toda barrera económica -liberalización comercial- y el establecimiento de igualdad de condiciones comerciales entre todas las naciones;

4) la reducción de los armamentos hasta el mínimo compatible con la seguridad interior;

5) el acuerdo libremente discutido con espíritu abierto y absolutamente imparcial, de las cuestiones coloniales;

6) la evacuación de Rusia;

7) la evacuación y restauración de Bélgica;

8) la evacuación y restauración del territorio francés ocupado y la reparación del “agravio hecho a Francia” en Alsacia y Lorena en 1871;

9) la rectificación de las fronteras de Italia según las líneas de nacionalidad que claramente puedan determinarse;

10) la autonomía interna de los pueblos de Austria-Hungría;

11) la evacuación y restauración de Rumania, Serbia y Montenegro, la concesión de un acceso al mar a Serbia y la delimitación de los Estados balcánicos según el principio de las nacionalidades;

12) la autonomía de los pueblos incorporados a Turquía y la libertad del Estrecho de los Dardanelos [176];

13) la creación de un Estado polaco independiente que habría de comprender los territorios habitados por poblaciones indiscutiblemente polacas y recibir un libre acceso al mar;

14) la constitución de una Sociedad General de Naciones con garantías mutuas de independencia política y de integridad territorial para todos los Estados, grandes y pequeños.

Estas propuestas fueron completadas por los cuatro puntos del discurso al Congreso del 11 de febrero de 1918, que establecían los siguientes principios generales:

15) arreglo justo de todas las cuestiones, que permita una paz duradera;

16) los pueblos y las provincias no podrán manejarse como si fueran peones o fichas de un juego, ni siquiera del gran juego, para siempre desacreditado, del equilibrio de fuerzas;

17) antes bien, todo arreglo territorial habrá de ser en interés de la población respectiva y no a base de compromisos entre las pretensiones de Estados rivales;

18) habrán de satisfacerse todas las reclamaciones nacionales, en la medida de lo posible, sin perpetuar viejos litigios o crear nuevas disensiones que pudieran poner en peligro la paz.

Siguen luego los cuatro puntos del discurso de Mount Vernon, del 4 de julio de 1918, en el que pide:

19) la destrucción o represión de todo poder arbitrario;

Refiriéndose, luego el discurso a tres puntos anteriores, que formula con mayor precisión:

20) se establece que todas las cuestiones, incluyendo las territoriales, habrán de resolverse a base del libre consentimiento de las poblaciones directamente interesadas.

Lo que equivalía a proclamar claramente el derecho de autodeterminación de los pueblos.

21) se subraya que las relaciones entre los Estados tienen que fundarse en los mismos principios del honor y el respeto del derecho, que rigen en los Estados civilizados entre los ciudadanos;

22) se pide a continuación que la Sociedad de Naciones garantice la paz y la justicia y zanje todos los litigios internacionales que no puedan ser resueltos directamente por mutuo acuerdo de los Estados interesados.

La última de las grandes manifestaciones pacíficas de Wilson tuvo lugar el 27 de septiembre en Nueva York, y en ella vuelve a formular cinco puntos:

23) la idea de que al concertarse la paz habrá de prevalecer una justicia imparcial, sin que se haga diferencia alguna entre aquellos respecto de los cuales deseamos ser justos y aquellos, respecto de los cuales no deseamos serlo;

24) no se tendrá en cuenta ningún interés especial o particular si no se armoniza con el interés común;

Constituyen la conclusión tres principios para la Sociedad de Naciones:

25) no se admitirán en ella ligas o alianzas o acuerdos especiales;

26) ni combinaciones económicas egoístas;

27) todos los arreglos y tratados internacionales deberán darse íntegramente a la publicidad [177].

NUEVO REGIMEN

EQUILIBRIO DE PODERES VS AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS

La finalidad de este programa era, desmontar el viejo orden interestatal fundado en el equilibrio de fuerzas, y sustituirlo por otro, formado por el principio de la autodeterminación de los pueblos, para luego reunir a los Estados pacificados así hacia afuera, en una comunidad armónica que tuviera como misión implantar una limitación general de los armamentos y resolver pacíficamente todos los litigios interestatales.

Estos 27 puntos del presidente Wilson no fueron un simple programa; tuvieron una significación jurídico-internacional, ya que, si se prescinde de dos excepciones, se convirtieron en la lex contractus de los tratados de paz. En efecto, el 5 de octubre de 1918, el gobierno imperial alemán pidió al presidente Wilson que tomara en sus manos la conclusión de la paz sobre la base de sus propuestas. El 5 de noviembre de 1918, después de algunos cambios de notas, el secretario de Estado norteamericano, Lansing, contestó que el presidente de Estados Unidos había comunicado la propuesta de paz de Alemania a los gobiernos aliados y que estos se habían declarado dispuestos a concertar la paz con arreglo a las condiciones fijadas por el presidente Wilson, haciendo, sin embargo, dos reservas acerca de la libertad de los mares y las reparaciones.

Los tratados de paz de Versalles, Saint-Germain, Trianon y Neuilly, que pusieron fin a la Primera Guerra Mundial, solo en parte realizaron el principio de una reordenación del mundo sobre la base de la autodeterminación de los pueblos, proclamado por el presidente Wilson. La parte alemana de Bohemia, la Moravia meridional y el Tirol del sur, de habla alemana, que proclamaban su vinculación a la República de Austria y estuvieron representados por diputados en la Asamblea Nacional provisional de Austria, fueron incorporados a otros Estados contra la voluntad de las respectivas poblaciones.

Tampoco se procedió a una reducción equilibrada de los armamentos; ni se logró asegurar una solución pacífica obligatoria de todos los litigios interestatales. De ahí que en el momento mismo de la firma de los tratados de paz se iniciase la lucha por su revisión.

“ARISTOCRACIA” DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION

Estructura de Poder

Pertenecer al club de las grandes potencias significaba una razonable probabilidad de permanencia futura. Una vez que una gran potencia había decidido incorporarse, las demás esperaban un comportamiento coherente y solidario en el mantenimiento del equilibrio, aunque ello significara algunos sacrificios circunstanciales.

En este período hubo, sin embargo, una infracción fundamental a la regla del equilibrio. Estados Unidos, que había participado en la primera guerra mundial y en la estructuración de la paz y del nuevo mapa europeo, retornó al aislacionismo, con el agravante de que ya para entonces podía considerarse como una superpotencia. El “motor” de la economía mundial había cruzado el Atlántico y estaba en EUA.

Fue así como el nuevo orden, elaborado sobre la base de la participación activa de Estados Unidos en Europa, debió replantearse.

PARTICIPACION DE LAS GRANDES POTENCIAS

Fue en este aspecto donde pudieron comprobarse las máximas infracciones al equilibrio de poderes:

DESAPARICION DE AUSTRIA-HUNGRIA

El imperio austro-húngaro había sido uno de los factores esenciales en el mantenimiento del equilibrio europeo en la zona balcánica, particularmente inestable. Austria-Hungría se contraponía a Rusia en el intento ancestral de establecer su influencia sobre los pueblos eslavos. La primera guerra mundial trajo como resultado su descomposición, que fue acelerada y facilitada por la política de los vencedores, especialmente de Estados Unidos (Wilson, que sólo había exigido en sus Catorce Puntos la “autonomía” para los diversos grupos nacionales dentro del imperio, reclamó después la independencia).

El lugar de Austria-Hungría fue ocupado por una constelación de pequeños Estados que, por su bajo potencial, quedaron inermes ante las pretensiones de los grandes: Rusia y Alemania. Además, se trataba de Estados con grandes contradicciones internas: problemas fronterizos, de minorías, etc., que tampoco pudieron llegar a entenderse para desarrollar una política común. Una vez vencida Alemania en la segunda guerra mundial, la hegemonía soviética en la zona era una consecuencia inevitable.

DEBILITAMIENTO Y FRAGMENTACION ALEMANA

Las condiciones impuestas a Alemania (siguiendo en este aspecto las pretensiones francesas) significaron un grave atentado a la regla del reingreso del vencido como socio aceptable. Creó un gran resentimiento.

AISLAMIENTO SOVIETICO

Tampoco la Unión Soviética -Rusia pasa a ser URSS a partir de 1923- fue considerada en su momento como “socio aceptable” por diversas razones, pero especialmente por la orientación económico-política de su gobierno. Por ello, no participó en el arreglo del mapa de Europa y quedó librada a su suerte. No obstante, conservó una potencialidad razonable y la posibilidad de desarrollarla para adquirir capacidad de decisión en el futuro.

La lógica (del sistema del equilibrio de poder) indicaba incorporarla, sobre todo en el momento en que se comprobaban las tendencias hegemónicas de Alemania. Sin embargo, la regla no se aplicó, ni siquiera en los momentos cruciales [178].

DESINTEGRACION Y RECONSTRUCCION DE LA COMUNIDAD UNIVERSAL DE LOS ESTADOS

DERECHO INTERNACIONAL MODERNO

La Norma

El DIP surgido en la comunidad cristiana de Occidente fue ampliando el ámbito de su vigencia hasta extenderse a la totalidad del mundo. Pero esa conversión del DIP europeo en DIP global solo fue posible porque América, Australia y Africa del Sur, habían sido pobladas por emigrantes europeos, que con la cultura occidental habían llevado a sus nuevas tierras los principios jurídicos cristiano-europeos, mientras que otras zonas mayores del mundo extraeuropeo, unas veces se convirtieron, o en colonias europeas, o en países de influencia europea, y otras veces, adoptaron, en el curso de su modernización, amplios sectores del derecho europeo.

INTENTOS DE RESISTENCIA

Pero ya antes de que llegara a su término este proceso de expansión del DIP cristiano-europeo y su transformación en DIP universal, se inició también una tendencia diferente. Punto de partida de la misma fue la revolución bolchevique (1917), que rechazaba una serie de valores sobre los cuales se levantaba el derecho occidental. Por eso la Unión Soviética no reconocía todo el DIP tradicional, limitándose a admitir normas consuetudinarias aisladas y los tratados internacionales por ella suscriptos.

A ello se añade el que, con la emancipación de los pueblos de Asia y Africa -entre mediados de los ´40 y los ´70-, han aparecido en la comunidad internacional nuevos Estados que nunca pertenecieron al círculo de la cultura cristiana occidental y, por consiguiente sustentan, en parte, concepciones jurídicas que difieren de las occidentales. Por ello ciertos autores hablan de una desintegración de la antigua comunidad de Estados, relativamente homogénea.

No obstante, todos los Estados, del mundo reconocen el DIP, pero los principios de éste se interpretan a menudo de manera distinta, según se desprende de la desigual interpretación de palabras como democracia, autodeterminación, derechos humanos, guerra ofensiva y defensiva. Ello muestra que las palabras por sí solas no logran fundamentar auténticos vínculos, si se prescinde de los valores que hay detrás, de las palabras.

El DIP surgido de la comunidad de cultura occidental-cristiana puede llegar a expandirse globalmente e imponerse universalmente, o resignarse a tener que compartir valores con otras culturas. Puede caber también la idea de que los valores de otras culturas se impongan y globalicen.

Paralelamente a la desintegración de la comunidad de los Estados, ha venido elaborándose una reagrupación de estos de otra forma.

Esta reorganización tiene que ver con la proliferación de organismos internacionales gubernamentales de carácter global y regional, y también, a posteriori, con la transnacionalización.

LA INSTITUCIONALIZACION GLOBAL DE LA NORMA

La S. de N. (Sociedad de las Naciones), creada en Ginebra por los tratados de paz de Versalles, Saint-Germain, Trianon y Neuilly de 1919, no estaba, por su parte, en condiciones de llevar a un compromiso equitativo las fuerzas estáticas, y las fuerzas dinámicas del mundo interestatal, ni de mantener siquiera el orden establecido.

Si en 1936 la S. de N. hizo un tímido intento para impedir la conquista de Abisinia, capituló finalmente ante el hecho consumado. Y ya no emprendió ningún paso eficaz contra la ulterior política expansionista, en ayuda de sus víctimas, aunque el artículo 10 del Pacto había impuesto a todos los miembros la obligación de no sólo respetar, sino también mantener la integridad territorial y la independencia política de todos.

La misma debilidad de la S. de N. y su incapacidad para impedir la Segunda Guerra Mundial tuvieron, sin embargo, como contrapartida el que madurase en la conciencia de los pueblos la convicción de que al finalizar las hostilidades se imponía la creación de una organización interestatal más fuerte. Y así se llegó, en 1945, a la Organización de las Naciones Unidas.

La Sociedad de Naciones -o Liga de las Naciones- fue pensada como un instrumento del orden internacional orientado a mantener la paz, la estabilidad y la seguridad internacional. Sin embargo, para Francia, uno de los miembros del Consejo, el objeto de la Sociedad de Naciones era contener a Alemania y para Gran Bretaña, otro de los miembros del Consejo era reconstruir el Concierto Europeo, en el que operó como “árbitro” del sistema multipolar [179]. Ambas potencias perseguían sus intereses nacionales. La igualdad jurídica entre los Estados estaba en la Asamblea, pero su nivel de practicidad, desde el punto de vista del orden mundial, era inexistente. Quedaba en claro la importancia de una estructura internacional basada en esquemas de poder o lo que Schwarzenberger llama “la ley del poder”.

LA SOCIEDAD DE NACIONES Y EL SISTEMA INTERNACIONAL

En qué medida la S. de N. significó una modificación del régimen internacional. Las reformas que se impulsaron tuvieron que ver especialmente con la seguridad y la centralización orgánica.

El Pacto estableció dos órganos principales: el Consejo y la Asamblea. El primero estaba formado por representantes de algunos de los Estados miembros de la Organización, mientras que en la Asamblea se hallaban todos representados. En ambos órganos, cada uno de los Estados que los integraban tenían derecho a un voto. Por regla general, las decisiones debían tomarse por unanimidad.

¿Cómo y cuándo podían actuar estos órganos? El objetivo principal de la S. de N. era garantizar la paz y la seguridad internacional. Para ello, lo indicado era aceptar determinadas obligaciones, de no recurrir a la guerra. Aquí está el rasgo distintivo del nuevo régimen.

Mientras que en el anterior régimen, la paz y la seguridad se salvaguardaban mecánicamente mediante el equilibrio de fuerzas, en el nuevo se buscaba que los propios Estados asumieran ciertas obligaciones de no recurrir a la guerra.

¿Cuáles eran estas obligaciones?

1) Los Estados miembros se obligaban a resolver todos los conflictos que se suscitaran entre ellos, capaces de provocar un quebrantamiento de la paz, por medio del arbitraje o mediante un recurso ante la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI), siempre que no pudieran ser resueltos en forma satisfactoria por medio de negociaciones directas (arts. 12 y 13).

2) En caso de que por cualquier motivo no hubiera sido posible una solución arbitral o judicial, cualquiera de las partes en el conflicto podían someterlo al examen del Consejo o de la Asamblea.

3) Tanto el Consejo como la Asamblea, según correspondía, debían tratar de solucionar el litigio, generalmente por procedimientos conciliatorios. En caso de que fracasaran en ese intento, podían recomendar las soluciones “más equitativas y más apropiadas”, que daban a conocer en un informe.

4) Si ese informe era aprobado en el Consejo, por unanimidad de sus miembros (para determinar la unanimidad no se contaban los votos de las partes en el litigio), los miembros de la Sociedad de Naciones se comprometían a no recurrir a la guerra contra aquella de las partes en el litigio que se conformara a las conclusiones del informe. Las mismas consecuencias tenía un informe aprobado en la Asamblea por los Estados que fueran miembros del Consejo, además de una mayoría de los demás Estados representados en la Asamblea (las partes en el litigio debían también abstenerse).

5) Si un miembro de la S. de N. recurría a la guerra haciendo caso omiso de las obligaciones anteriores, se considera ipso facto que había cometido un acto de guerra contra todos los demás miembros. Su conducta era considerada ilegal.

En resumen: el Pacto de la Sociedad de Naciones estableció órganos centralizados, pero con un grado de centralización muy rudimentario y con competencia limitada al mantenimiento de la paz.

La centralización de la decisión era precaria, en primer término debido a la exigencia de la unanimidad. En caso contrario, se volvía al DIP: la guerra seguía siendo lícita, y la respectiva decisión (de acudir o no a ella) quedaba en manos del propio Estado. Esto está claro en el mismo Pacto, pues su art. 15, inc. 7, rezaba:

“En el caso de que el Consejo no logre hacer aceptar su informe por todos sus miembros (salvo los representantes de las partes en el diferendo), los miembros de la Sociedad se reservan el derecho de actuar como lo creyeren necesario para el mantenimiento de la paz y de la justicia”.

Una única restricción existía, que era simplemente dilatoria: en ningún caso podían recurrir a la guerra antes de que trascurrieran tres meses después del informe del Consejo [180].

Por otra parte, no existía centralización de la fuerza. Si una de las partes en litigio no se conformaba a la decisión del Consejo, éste no contaba con fuerzas propias para hacerla cumplir [181]. De lo que resultaba que la misma parte ganadora debía sancionar la desobediencia.

Finalmente, si violando las obligaciones asumidas según el Pacto, alguno de los Estados miembros recurría a la guerra, se consideraba que había “cometido un acto de guerra contra todos los demás miembros de la Sociedad” (art. 16, inc. 1), y éstos “se comprometían a romper inmediatamente con él las relaciones comerciales o financieras, a prohibir las relaciones entre sus nacionales y los del Estado infractor y a hacer cesar todas las comunicaciones financieras, comerciales o personales entre los nacionales de ese Estado y los de cualquier otro Estado, miembro o no de la Sociedad”. Por su parte, el Consejo tenía el deber de “recomendar a los diversos gobiernos interesados los efectivos militares, navales o aéreos con los cuales los miembros de la Sociedad contribuirían, respectivamente, a las fuerzas armadas destinadas a hacer respetar los compromisos de la Sociedad”.

De esta forma se establecía un sistema de seguridad colectiva, aunque muy embrionariamente, ya que no significaba una centralización de la decisión (eran los mismos Estados miembros los que, en principio, debían decidir si existía agresión y quién era el agresor) y mucho menos centralización de la fuerza, puesto que el Consejo sólo recomendaba, llegado el caso, la cantidad y el tipo de efectivos militares que se debía poner a contribución.

Por eso es que el Pacto de la S. de N. significó un intento de injertar un régimen de subordinación, rudimentario, al viejo régimen de coordinación del DIP, el cual, siguió y sigue siendo el derecho básico de la comunidad internacional.

Hay que agregar dos elementos:

1) Una de las potencias mundiales más importantes ya en esa época, EUA, cuyo presidente había sido el mentor del Pacto (Woodrow Wilson), terminó, por decisión de su senado, no ser parte de la S. de N., ya que no se aceptaba ninguna “ley internacional por sobre la ley federal norteamericana”.

2) La S. de N. fue incapaz de resolver conflictos internacionales, sea como mediadora o como árbitro supremo para sancionar a los transgresores.



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Reformulación del Orden Mundial: El Fin de una "Macro-Etapa", (Buenos Aires, Edic. del Autor, 2003), ISBN: 987-43-6266-9.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com


[175] El texto de estas y otras manifestaciones de Benedicto XV en favor de la paz pueden verse en Documentos políticos, edición prepararada por J. L. Gutiérrez García (Madrid, 1958), pág. 463.

[176] Que separa a la Turquía europea de la asiática y une las aguas del Mar Egeo con las del Mar de Mármara.

[177] Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 42-45.

[178] Ver Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. I, Parte General, (Buenos Aires, Depalma, 1974), págs. 41-89.

[179] Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press, 1979), págs. 186.

[180] Este era el principio de los Pactos Bryan.

[181] Falta de “poder de policía”.