RELACIONAMIENTO
MUNDIAL:
SISTEMA Y ESTRUCTURA
En el sistema mundial, las unidades componentes -no todas- “interactúan” 357 y se “intercondicionan” entre sí (ver Gráfico 22 sobre Relaciones Mundiales: Proceso Interactivo Global). Todo depende de que existan relaciones -de cooperación o conflicto- o intereses que hagan que se dé esta interacción.
El intercondicionamiento, es resultante de la búsqueda, por parte de las unidades componentes del sistema -Estados, actores transnacionales, etc.-, por alcanzar sus intereses y objetivos por sobre los de las otras partes intervinientes.
El proceso interactivo e intercondicionante, puede traer como consecuencia -aunque no necesariamente- una relación de “interdependencia” entre las unidades del sistema. Esto ocurre, cuando existe una mutua “dependencia”, aunque ésta sea en temas diferentes para las partes.
La interdependencia, puede traer como consecuencia -aunque no necesariamente- una “integración” 358, en la medida en que se retroalimenta -simétrica o asimétricamente- a través de un vínculo de “necesidad” entre las partes 359, generando un circuito permanente.
Gráfico 22
“INTERDEPENDENCIA ORGANIZACIONAL”
VERSUS “INTEGRACION ASOCIACIONAL”.
Las relaciones de interdependencia, en el sistema mundial, difícilmente podrán ser “simétricas”. Por ello es que se dan procesos de “estratificación”, resultantes de que algunos miembros del sistema alcanzan determinadas capacidades de control y otros son “dependientes” 360. A este proceso, lo denomino integración “organizacional”, ya que es “vertical, heterogénea e injusta en el reparto”. Frente a esta situación, los que están disconformes con el status vigente -muchos están conformes 361-, procurarán modificar -en la medida de lo posible- el estado de cosas, o al menos su status quo, por lo que tratarán de maximizar su capacidad de desempeño. Para ello, tratarán de fortalecer las relaciones “horizontales” a través de procesos que llamo integración “asociacional”, ya que se da entre “iguales” -porque tienen igual problema y/u objetivo- y por lo tanto entre actores homogéneos, en forma horizontal; y el objetivo es encontrar justicia.
Esto depende de las “élites gobernantes”. Hay casos en que la élite tiene mentalidad dependiente, o su percepción hace que no esté disconforme con el estado de cosas vigente. No obstante ello, la interdependencia -desde el punto de vista organizacional-, tiene un poder muy grande, en el sentido de impedir la posibilidad de que las “fuerzas centrípetas” 362 de la integración asociacional operen a favor de aquellos que procuran maximizar su capacidad de desempeño.
POLARIZACION
Uno de los aspectos relevantes del relacionamiento mundial -desde el punto de vista de la formación del “orden”-, es el proceso de polarización.
No todos los miembros del sistema mundial, participan del proceso de polarización. Este es un fenómeno que se da fundamentalmente entre aquellos que tienen capacidad de generar reglas del juego, o por lo menos, modificarlas.
Gran Bretaña, Francia, Prusia, Rusia y el Imperio Austro-Húngaro en el sistema multipolar imperante en el siglo XIX y principios del XX; EUA y la URSS en el sistema bipolar vigente desde mediados de los '40 hasta los '80; en los post '90s, Japón y los Nic's asiáticos, la Unión Europea (UE) y en su marco, especialmente la Alemania unida, EUA en el contexto del NAFTA; a los que habría que agregar, al menos en determinados “segmentos” de las relaciones mundiales, a la banca privada transnacionalizada y otros actores transnacionales, que van desde empresas, grupos económicos y financieros, hasta ONG’s, como nuevos polarizadores del sistema mundial que se está conformando.
Previo a la conformación del orden mundial, incluso del sistema, las “relaciones” entre las unidades componentes del sistema, están dadas por una “interacción e intercondicionamiento” basados, fundamentalmente en la “pugna” por establecer las “reglas” del juego en cada uno de los “segmentos” en los que existen relaciones, a fin de imponer el “régimen” 363 que deberá imperar.
La pugna no implica necesariamente guerra o conflicto, sino búsqueda de ventajas por sobre el resto de los actores “polares” (los que polarizan).
Las relaciones entre las unidades componentes del sistema son “integrales”, aunque se den por turno 364. Los “segmentos” a los que hago referencia tienen que ver con las áreas en las que, generalmente, se dan las relaciones en el sistema mundial: segmento financiero; comercial; industrial; científico & técnológico; de la producción, distribución de las armas; la realización de alianzas militares y/o político-ideológicas; etc.
Gráfico 23
A esta interacción, basada en la “pugna”, la denomino proceso de “polarización” 365 entre los actores (o variables 366). Los actores que predominen, serán los que “controlen” -y en última instancia “conduzcan”- al sistema. En otros términos, serán los “subsistemas dominantes”.
Este proceso se puede dar, tanto en el “eje económico”, como en el “estratégico-militar” 367. Dependiendo del “eje” en el que se “centre” el proceso de polarización, se conocerán las características de “utilización y orientación” del poder. Por lo tanto, el “eje político”, como “eje planificador” del sistema, se verá “atraído” por uno o por el otro, dependiendo de cuál de ellos sea el que monopoliza el proceso relacional, en la configuración de poder vigente.
El proceso de polarización se encara en el “eje económico”, cuando los principales intereses, en los hechos, están transitando, circunstancialmente, por ahí. Si la situación se diera a partir de una pugna entre dos posturas ideológicas contradictorias, en que cada parte trata de imponerse por sobre la otra, el proceso transitaría por el “eje estratégico-militar”.
Una vez que el proceso de polarización finaliza -en el momento en que resulte imposible para los subsistemas dominantes alcanzar un nivel superior al que alcanzaron, a la vez que contrarrestar más de lo que lo han hecho al resto de los polarizadores-, queda conformada -cristalizada- la estructura.
En los hechos, los actores que controlan el poder (subsistemas dominantes) en el eje económico o en el eje estratégico-militar, serán los que manejen al eje político, y llevarán a cabo la “planificación” del orden, en concordancia con los otros (por ej. Congreso de Viena de 1815 que generó las pautas de orden del sistema multipolar vigente hasta 1914) o en pugna con los otros (por ej. el sistema bipolar vigente entre 1945 y los '80); y también, los que tengan un ascendente importante sobre el otro eje “no dominante”.
A. EL SISTEMA MUNDIAL
Al “proceso de relaciones” dentro del sistema, se lo puede caracterizar como el conjunto de patrones de interacción entre los actores, quiénes establecen relaciones de poder conflictivas o no, según la compatibilidad de intereses; para alcanzar sus objetivos 368.
Un sistema 369 es un conjunto de actores (estatales o no estatales) relacionados de tal modo frente a su medio, que las regularidades de comportamiento que pueden describirse, caracterizan las relaciones dentro del sistema, de los actores entre sí y sus relaciones individuales, con combinaciones de actores y factores externos al sistema 370.
Para Morton Kaplan, el sistema internacional es un “sistema político, sin fuerza legal”. En otros términos, sin capacidad de exigir, a la totalidad de sus miembros, las normas vigentes, o de sancionarlos -a la totalidad de sus miembros, polares y no polares, hegemónicos y hegemonizados- por incumplimiento.
Cuando se habla de sistema, en realidad se hace referencia a “aquellos que lo controlan y conducen” 371. Se habla del sistema por su estructura (esquema o configuración de poder vigente) 372.
El sistema mundial (su estructura: unipolar; bipolar; multipolar; etc. 373). tiende hacia el “polo” de los subsistemas -Estados, transnacionales, etc.- dominantes.
Dependiendo de la cantidad de “subsistemas dominantes” 374, la estructura internacional será unipolar (un subsistema), bipolar (dos subsistemas) o multipolar (varios subsistemas dominantes) -adoptando diferentes “estados” durante su existencia, que los caracterizarán-. Estos serán los que impongan las normas esenciales de funcionamiento del sistema, limitados por la “resistencia” de los que se encuentran por debajo.
Un sistema político es un “sistema dominante” o un “subsistema dominante” 375. El sistema político domina sobre sus subsistemas en la medida en que las “normas esenciales” 376 del sistema político operan como “datos paramétricos” -marco indicativo dentro del que es posible actuar- para cualquier subsistema particular. Un subsistema domina, en la medida en que las normas esenciales del sistema no pueden ser consideradas como datos paramétricos para ese subsistema. Pero éste sí puede establecer las normas esenciales 377, ya que es un “polo” o un “polarizador”.
Cualquier disturbio -producido por “impactos”- es aceptable en el sistema, siempre que ocurra dentro de “parámetros razonables” 378, de manera que el sistema lo pueda “asimilar”. Todo “impacto” que recibe el sistema hace que reaccione, en defensa propia, a través de “contraimpactos”. A este proceso “reequilibrador” se lo denomina proceso homeostático.
En el caso del orden, los disturbios deben ser “contenidos” cerca de su “fuente generadora” sino, se pueden expandir, produciendo “anarquía” o “caos” 379.
Mientras que el orden debe ser manejado -por los “ordenadores”-, el sistema “se maneja a sí mismo”, a través de un complejo proceso de mecanismos equilibradores y reequilibradores, y evoluciona como resultado no intencional de las acciones individuales. Por el contrario, a través de su “estructura”, condiciona el accionar de los actores en general.
Los rasgos más importantes de un sistema tienen que ver con la identidad de los miembros, su categoría -dentro de la “estratificación” mundial- y la configuración resultante (estructura). A la inversa, el orden, es una función del tipo de comportamiento que tenderá a salvaguardar a los miembros del sistema y sus derechos establecidos contra cambios abruptos y forzosos en las estructuras de poder e interés.
Un sistema mundial depende de: a) la formación y “re-formación” de los miembros -actores- con intereses bien comprendidos; b) la clarificación de las relaciones de poder; y c) la rutinización de las relaciones -diplomáticas- entre miembros -actores- viables. La evolución de un sistema mundial -o cualquier otro-, es la historia de los “conflictos” (polarización) que crean al sistema, y de los “conflictos” (diferentes de la polarización) que más tarde le generan modificaciones o lo conducen a su destrucción 380.
Mientras que es posible identificar inmediatamente un comportamiento disturbador -causante de desorden-, resulta difícil o imposible anticipar las implicaciones de las tendencias estructurales 381, causantes de la reconfiguración del sistema. Estas se dan en el largo plazo.
El orden mundial, tiene que ver con la distribución de poder concreto -distribución precisamente encarada-, no con la distribución hipotética a largo plazo. Esto último tiene que ver con la estructura y el proceso de “polarización”.
La ayuda exterior es un instrumento para “promover orden” 382, mientras que los sistemas de seguridad colectivos son instrumentos para “mantener o restaurar el orden” 383. En este caso la intervención se torna en algo aceptable y necesario, en aras del mantenimiento del orden. Por supuesto, no con la conformidad de los “intervenidos”. Todo esto opera en aras de la eficiencia técnica y política, no en aras de la justicia. La ética, en estos casos, está dada por el mantenimiento del orden y no por la justicia.
DISTINTAS CONCEPCIONES DE SISTEMA
VISION EPISTEMOLOGICA
Según Kenneth Waltz 384, un sistema es un conjunto de unidades interactuantes:
a) En un nivel, un sistema consiste en una estructura, y ésta es el componente de nivel sistémico que posibilita pensar en las unidades como un conjunto que sea diferente de una mera reunión.
b) En otro nivel, el sistema consiste en unidades interactuantes.
El propósito de la teoría de los sistemas para Waltz -además de hacer complejo su entendimiento-, es demostrar cómo operan e interactuan estos dos niveles, y eso requiere diferenciarlos entre sí. Podemos preguntar cómo se afectan mutuamente A y B y buscar una respuesta, sólo si A y B pueden diferenciarse. Cualquier enfoque o teoría que sea llamado adecuadamente “sistémico” debe demostrar de qué modo el nivel sistémico o estructura, es diferente del nivel de las unidades interactuantes. Si eso no se demuestra, significa -para Waltz- que no hay un enfoque sistémico, ni tampoco una teoría sistémica. Las definiciones de la estructura deben omitir -para Waltz- los atributos 385 y las relaciones de las unidades. Sólo por ese medio es posible distinguir los cambios de estructura y los cambios que se llevan a cabo al interior de esa estructura 386.
Gráfico 24
Para Richard Rosencrance, el sistema político internacional tiene un marco de referencia compuesto por cuatro elementos:
1) una fuente disruptiva o entrada;
2) un regulador y
3) una tabla de limitaciones contextuales que traducen a los dos elementos anteriores en
4) resultados.
Los Estados son los disruptores. Más (+) aún si sus élites son revolucionarias y controlan inestablemente una buena cantidad de recursos disponibles, y menos (-) si sus élites son conservadoras y tienen asegurado el control de un suministro restringido de recursos 387.
El regulador aparece en diferentes períodos históricos como una institución tal como el Consejo de Europa, la Liga de las Naciones, Naciones Unidas, etc., o como un proceso informal por el cual algunos Estados se oponen a la acción perturbadora de otros Estados, tal vez por medio de alianzas y de políticas de equilibrio de poder.
El contexto es el conjunto de limitaciones físicas que influye sobre la política -por ejemplo, cantidad de territorio colonizable en una etapa imperialista-.
Gráfico 25
Stanley Hoffmann -que difiere de su antiguo discípulo Richard Rosencrance y también disiente con Kenneth Waltz- define a un sistema internacional como un esquema de estructuras entre las unidades básicas de la política mundial 388.
Para Hoffmann, el análisis puramente “estructural” del sistema internacional que hace Waltz, que se enfoca sólo sobre el número de “grandes” poderes y sobre la “distribución de capacidades entre las unidades”, dice muy poco 389.
Yo me pregunto ¿qué pasa con el rol de los menos poderosos o los que ofrecen resistencia, porque carecen de poder suficiente para generar reglas y no se encuentran, por su condición, en el “tope” de la estructura del sistema? Hoy hay más de 200 Estados -sin contar al resto de los actores no estatales con incidencia en el régimen y el orden internacional-, lo que significa que el grupo que comprende a los principales actores, o que el grupo de principales sujetos beneficiarios de derechos y obligaciones es aún menor que en el caso de las sociedades intra-estatales.
La estructura según Hoffmann 390, está mayoritariamente determinada por la estructura del mundo -no como para Waltz que es sólo en el “tope” del sistema-. Hoffmann no la define con claridad, aunque reúne todos los elementos que abarcan la problemática relacional tanto entre países poderosos, como entre estos y aquellos que carecen de poder suficiente como para establecer reglas.
Comprender la estructura, según Hoffmann, requiere que uno sepa, no sólo el principio por el cual un sistema es ordenado, “coordinación de las unidades, versus súper y sub-ordinación de las mismas, y los arreglos entre las partes”, sino también saber cuales son los atributos de las unidades 391.
Para Hoffmann, todo sistema internacional tiene tres dimensiones: 1) horizontal, de relaciones entre los principales actores; 2) vertical, que contempla los aspectos jerárquicos; y 3) funcional, los temas y formas que se consideran en las transacciones políticas internacionales. Cada dimensión se mueve conjuntamente y dentro del resto 392.
Metodológicamente Hoffmann sigue la sociología histórica desarrollada por Montesquieu, Alexis de Tocqueville y utilizada por Raymond Aron, que se guía por el método inductivo-empírico 393.
Para Waltz esta metodología es inadecuada, ya que la descripción de un sistema, no se puede desarrollar inductivamente, así como el criterio por el cual los cambios “en” el sistema se diferencian de los cambios “de” sistema 394.
Efectivamente, el método inductivo no puede explicar estos cambios, ya que la inducción no conoce la totalidad del sistema. Tiene una visión “atomizada” del sistema global.
Para Hoffmann, las “comparaciones históricas” muestran cambios importantes entre sistemas; pero corre peligro de decir que es cambio de sistema algo que es un gran cambio dentro del sistema 395.
Si los economistas confundieran los cambios a nivel de la unidad con los cambios a nivel del sistema, afirmarían que una economía competitiva, o un sector oligopólico, cambia su carácter a medida que se producen descubrimientos tecnológicos de importancia o a medida que se producen revoluciones gerenciales dentro de las firmas. Las teorías pueden mejorarse, pero la aplicabilidad de las teorías no puede ponerse en tela de juicio a causa del cambio tecnológico o de los cambios dentro de las firmas 396.
Para Hoffmann, -según Waltz- surge un nuevo sistema cada vez que es posible cambiar la descripción en cualquier sentido importante (?) 397.
Hoffmann sitúa todo dentro de la estructura. Para cada efecto inventa una causa estructural. Como los atributos y la conducta de las unidades son elementos estructurales, las causas a nivel sistémico terminan por entremezclarse con las causas a nivel de la unidad, y estas últimas tienden a ser dominantes.
Define a la estructura, por un lado, según la disposición de las partes (la estructura de poder), y por el otro, según las características de esas partes (la homogeneidad o heterogeneidad de los Estados). Las características concretas de los Estados -la ambición de los gobernantes, los medios que emplean, el grado de integración nacional, las propiedades de las instituciones políticas- todas ellas son parte de la definición de estructura 398.
Para Waltz, situar la configuración de poder y la homogeneidad o heterogeneidad de los Estados en una única definición de estructura, como lo hace Hoffmann, es combinar los elementos situados en distintos niveles de abstracción. Esto impide responder preguntas como: 1) ¿de qué modo la estructura definida como configuración de poder afecta las características de los Estados? y a la inversa, 2) ¿hasta qué punto son sensibles las diferentes estructuras internacionales a las variaciones de la organización interna y de la conducta de los Estados independientes? 399.
Para Hoffmann, lo que es un sistema o aquello en lo que se convierte, no depende de la configuración de poder de los Estados, sino de sus políticas y conductas 400.
Gráfico 26
Los modelos sistémicos de Morton Kaplan 401 reflejan la suposición de que la estructura de un sistema complejo tiende a determinar el desempeño característico de ese sistema. Hoffmann lo condena por pasar por alto la diversidad de los Estados, por dotar a los sistemas de voluntad propia, por suponer que los sistemas asignan los roles a los actores, por creer que las estructuras plantean las necesidades y determinan los objetivos, y por ignorar a las fuerzas domésticas 402.
Kaplan define a un sistema de acción, como un conjunto de variables tan relacionadas en contraste con su contexto, que las regularidades de conducta descriptibles caracterizan las relaciones internas de las variables individuales con las combinaciones de variables externas 403.
Waltz critica de esta definición, el hecho de que no queda en claro dónde está el límite entre un sistema internacional y el contexto 404. Entiende a las condiciones “contextuales” como el contexto de los Estados, y no al contexto del sistema. El contexto de los Estados es el sistema internacional 405, que permanece en equilibrio, mientras los Estados respeten las “reglas esenciales” del funcionamiento del sistema indicadas por Morton Kaplan en sus “elementos para el análisis” de los sistemas.
Sin embargo, cuando se analiza un subsistema -siendo éste el objeto central de análisis-, como la crisis centroamericana, o del Medio Oriente, etc., el contexto en el que está inserto el sistema objeto del análisis, es el “sistema mayor”, y no necesariamente el mundo. Puede ser, para el caso centroamericano, el contexto del bloque occidental, por ejemplo. Este contexto, no sólo condiciona a los actores, sino también al sistema y, a la inversa, es condicionado por las distintas unidades y subsistemas que buscan un mejor status que el que detentan, o el contexto les permite.
Para Waltz, la estructura de un sistema actúa como límite de las unidades del sistema. Las dispone a comportarse de cierta manera y no de otra, y es por eso que el sistema se mantiene. Caso contrario, el sistema se transforma 406.
La Anarquía como Característica Sistémica para Waltz
Los teóricos “tradicionalistas” como los de orientación “moderna” codifican sus teorías reduciéndolas a las partes interactuantes 407. Tienen una visión “fragmentada” de la realidad.
Los “tradicionalistas” siguen insistiendo en que el carácter “anárquico” de la política internacional es el que marca la distinción entre los campos “interno” -estatal- y “externo” -internacional-, y los “modernistas” lo niegan 408.
En realidad no hay anarquía, sino falta de un “gobierno central” -por lo tanto hay una tendencia al predominio de la soberanía por sobre la imposición de reglas supranacionales o la coordinación para la generación de un orden global-.
Para Waltz una característica que ha persistido es la “anarquía” de la política internacional 409.
Las estructuras, pese a que se mantienen durante largo tiempo -hablo en los términos de dimensión “horizontal” de Hoffmann- no son estáticas, sino dinámicas, ya que alteran la conducta de los actores y afectan el resultado de sus interacciones.
Las estructuras según Waltz pueden cambiar de modo súbito (?) 410. Un cambio estructural -dice- es una revolución -se produzca o no de manera violenta-, y lo es porque da lugar a nuevas expectativas acerca de los resultados que se producirán a partir de los actos y las interacciones de unidades cuya colocación dentro del sistema varía junto con los cambios de estructura. Entre sistemas diferentes, una teoría explica el cambio 411. Una teoría de la política internacional sólo puede tener éxito si se definen las estructuras políticas de manera de identificar sus efectos causales y demostrar de qué modo varían estos efectos cuando cambia la estructura. A partir de la anarquía 412, se infieren -dice Waltz- grandes expectativas acerca de la calidad de la vida política internacional. La distinción entre estructuras anárquicas de diferente tipo permite producir definiciones más estrechas y precisas de los resultados esperados. Consideremos, por ejemplo, los efectos sufridos por los Estados europeos a partir del cambio de un sistema multipolar por otro bipolar. Durante la etapa en que el multipolarismo fue manejado por las grandes potencias europeas, no se podía pensar en términos de integración 413, como se lo hace a partir de que el poder pasó a manos de otros actores extra-europeos 414.
No comprendo cómo pueden cambiar de modo súbito las estructuras sin que cambie el sistema; en el entendimiento de que éste es variable dependiente de aquéllas. Desde ya, se producen cambios en la inserción de los actores al producirse cambios en la estructura. También coincido con que cuando se habla de sistema se hace referencia al interrelacionamiento e intercondicionamiento entre las unidades y esto no presume qué tipo de estructura está vigente -para ello es necesario conocer la configuración de poder-, aunque la forma en que las unidades se interrelacionan e intercondicionan, está “condicionada” por la estructura vigente.
Si para Waltz, cambio súbito, es el producido a la estructura multipolar por la primera guerra mundial, entiendo que lo que súbitamente ocurrió, fue que se puso en tela de juicio la capacidad de la estructura vigente de continuar “comandando” el sistema mundial como lo venía haciendo. Esto no significa que surgiera espontánea y/o súbitamente una nueva estructura. Ni siquiera se perfilaba la estructura bipolar que imperaría a partir de la finalización de la segunda guerra mundial hasta fines de los '80.
Si uno se ubicara como analista internacional a principios de la década de los ‘40, podría decir que las “tendencias mundiales” se orientan en el sentido de un sistema “multipolar”, conformado por “dos pares de alianzas”: una entre EUA y la URSS y otra por los miembros del “Eje”. Sin embargo, cuando finalizó la 2da G.M. una de las alianzas desapareció, no sólo como tal, sino que sus miembros, por ser derrotados -los miembros del “Eje”- quedaron fuera de la “tendencia multipolar”. Además, la otra alianza, se deshizo, transformándose el sistema, especialmente a partir de 1947, en un bipolarismo basado en la pugna ideológica, en vez de una “diarquía” 415.
Del mismo modo hoy, se perfila una estructura -en principio- tripolar -con posibilidades de que se extienda a un multipolarismo-, aunque no se puede asegurar que esa será la estructura -en los términos de dimensión “horizontal” planteados por Hoffmann- rectora del sistema mundial.
Para Waltz, estructuralmente, se puede describir y comprender las presiones a las que están sujetos los Estados. No se puede predecir cómo reaccionarán a las presiones sin conocimiento de sus disposiciones internas. Una teoría sistémica -dice Waltz- explica los cambios entre sistemas, no dentro de ellos (?), y no obstante, la vida internacional dentro de un sistema determinado no es de ninguna manera permanente repetición 416.
No obstante las críticas de Waltz a Kaplan, acerca de que éste ha desarrollado una “concepción” en vez de una teoría sistémica, se podría decir que sí ha encontrado la forma de explicar, no sólo describir, los cambios dentro de los sistemas. A partir de sus “normas de transformación”, que se combinan con conceptos como “impactos modificantes” e “impactos transformantes”, y “procesos homeostáticos”, Kaplan explica los cambios “de” sistema y los cambios “en” el sistema 417.
El hecho de que la estructura para Waltz tenga que ver exclusivamente con la configuración de poder vigente en la “cúpula” del sistema, se debe a que considera que, en política internacional, al igual que en cualquier sistema de auto-ayuda 418, las unidades de mayor capacidad plantean la escena de la acción para las otras, y para sí mismas. En la teoría sistémica -dice- la estructura es una noción generativa; y la estructura de un sistema es generada por las interacciones de sus partes principales. Sería tan ridículo -afirma- construir una teoría política internacional basada en Malasia y Costa Rica como construir una teoría económica de la competencia oligopólica basada en las empresas menores de un sector de la economía. Los destinos de todos los Estados y de todas las empresas de un sistema están mucho más afectados por las acciones e interacciones de los mayores que por las de los menores 419.
A la vez afirma Waltz, concentrarse en los grandes poderes no implica perder de vista a los poderes menores. La preocupación por el destino de estos últimos implica prestar una mayor atención a los primeros. La preocupación por la política internacional como sistema implica la concentración en los Estados que causan las mayores diferencias (?). Una teoría general de la política internacional se basa necesariamente (?) en los grandes poderes. La teoría, una vez escrita, también se aplica a los Estados menores que interactuan, en tanto sus interacciones estén aisladas 420 de los grandes poderes de un sistema, ya sea por la relativa indiferencia de estos últimos o por dificultades de comunicación y de transporte 421.
No cabe duda que las verdades de Waltz son verdades de perogrullo, a la vez que su visión es demasiado simplista, respecto del rol que le cabe a los Estados menores. Como si estos fueran meros objetos pasivos, que no reaccionan ni resisten en lo más mínimo. Como si los Estados mayores no tuvieran que tratar de atraerlos a sus esferas de influencia, de alguna manera, como para poder establecer un dominio sobre ellos, y un predominio por sobre los otros Estados o actores mayores.
Puede ser que las resistencias y las reacciones de los Estados menores, no sean significativas -el caso de OPEP o de la crisis de los rehenes de Irán y sus efectos, el proceso masivo de descolonización en Asia y particularmente en Africa, muestra que pueden serlo-, pero eso no significa que una teoría de la política mundial -sea sistémica o no- deba concentrarse en los Estados mayores, sin considerar el significado -dentro del marco de la teoría- de los Estados menores.
Es cierto que la teoría, una vez escrita, también se aplica a los Estados menores, pero puede ser una concepción errónea, basada exclusivamente en el rol de los Estados mayores, como si éstos estuvieran solos y totalmente libres de la influencia, resistencia y reacción de los Estados menores, en sus decisiones, pugnas y orientaciones de lo internacional. Pretendiendo ser sistémico Waltz, termina teniendo una visión “atomista”.
El término Estructura, según Waltz, tiene dos significados importantes: 1) puede designar un recurso compensatorio que funciona para producir una uniformidad de resultados a pesar de la variedad de impulsos. Como esas estructuras producen procesos de “nivelación”, los que experimentan los efectos de esa nivelación no necesitan tener conciencia de la estructura ni de cómo se producen sus efectos. Las estructuras de esta clase son agentes que funcionan dentro de los sistemas 422.
Si uno hace comparaciones, en realidad, Waltz, utilizando términos distintos, está hablando de los “procesos homeostáticos” equilibradores del sistema frente a los impactos que pueden producir cambios dentro de los sistemas, a los que se refiere Kaplan 423.
2) En el segundo sentido, estructura designa -para Waltz- un conjunto de condiciones limitativas. Esa estructura actúa como selector, pero no puede ser vista, examinada u observada. Los mercados económicos formados libremente y las estructuras políticas internacionales son selectores, pero no agentes. Como las estructuras seleccionan por medio de la recompensa de algunas conductas y el castigo de otras, los resultados no pueden inferirse a partir de las intenciones ni de las conductas 424.
Una vez más, con diferentes términos, Waltz habla de lo que Morton Kaplan denomina como “normas transformantes”, o Juan Carlos Puig llama “líneas de borde intra-hegemónicas” 425.
Para Waltz, el sistema está compuesto por la estructura y las unidades interactuantes (Ver gráfico 24 sobre “Enfoque Sistémico” según Waltz). La estructura es el componente sistémico que hace posible pensar en el sistema como un todo 426.
La definición de estructura -para Waltz- debe dejar de lado los atributos de los actores, las características de las unidades, su conducta y sus interacciones. ¿Qué es lo que queda entonces? La “relación”, que tiene que ver con la interacción entre las unidades y con la posición de cada una en relación al resto. La definición de estructura debe comprender -según Waltz- la “posición” mutua entre los actores -cómo están dispuestos o posicionados-, ignorando de qué modo se relacionan entre sí 427.
De esto, dice Waltz, se desprenden tres proposiciones: 1) que las estructuras pueden persistir mientras la personalidad, la conducta y las interacciones sufren grandes variaciones, La estructura se diferencia agudamente de las acciones e interacciones 428. 2) Una definición estructural se aplica a dominios de sustancias muy diferentes en tanto y en cuanto tengan disposiciones semejantes de las partes. 3) Como esto último ocurre, las teorías desarrolladas para un dominio particular pueden aplicarse, con algunas modificaciones también a otros dominios.
Una estructura -para Waltz- se define por medio de la disposición de sus partes. Sólo los cambios de disposición son cambios estructurales 429. Un sistema está compuesto por una estructura y por las partes interactuantes 430.
Como la estructura es una abstracción -dice Waltz-, no puede ser definida enumerando características materiales del sistema. En cambio debe ser definida por la disposición de las partes del sistema y por el principio de esa disposición 431. La estructura, se define por la disposición o el ordenamiento de las partes del sistema y por el principio rector de esa disposición. Una estructura no es un conjunto de instituciones políticas 432 sino su ordenamiento o disposición, a través de la constitución.
El primer elemento de la estructura es que hay un principio de ordenamiento o disposición de las partes o de un sistema. La supra o sub-ordinación en función de la autoridad que en la realidad otorga el poder legitimador 433.
Los sistemas se transforman si un principio ordenador reemplaza a otro. Trasladarse desde un dominio anárquico hasta otro jerárquico, significa trasladarse de un sistema a otro 434.
El segundo elemento de la estructura, está dado por la disposición de unidades y funciones de las partes que dependen de las jerarquías que tengan.
Los sistemas jerárquicos cambian si las funciones son definidas y asignadas de manera diferente. En el caso de los sistemas anárquicos, el criterio de los cambios sistémicos derivados de la segunda parte de la definición no es válido, ya que el sistema está compuesto por unidades semejantes 435.
El tercer elemento es que, a igual función, la diferenciación está dada por los cambios producidos en las capacidades relativas.
Los cambios de esta distribución son cambios de sistema ya se trate de jerárquicos o anárquicos 436.
Las estructuras políticas dan forma a los procesos políticos. Esto se puede ver si se comparan sistemas diferentes 437.
1. Principios Ordenadores
Para Waltz, las cuestiones estructurales son acerca de la “disposición” de las partes de un sistema. Las partes de los sistemas políticos domésticos se hallan en relaciones de supra/sub/ordinación. Algunas están autorizadas a ordenar, otras deben obedecer. Los sistemas domésticos -Estatales- son centralizados y jerárquicos 438.
Las partes de los sistemas políticos internacionales se hallan en relaciones de coordinación. Formalmente cada una de ellas es igual a todas las demás. Ninguna está autorizada a mandar, ninguna está obligada a obedecer. Los sistemas internacionales son descentralizados y anárquicos.
Lo que no debe tener en claro Waltz, es que, por ser descentralizado y anárquico, el sistema internacional genera “obligaciones” en función de la capacidad de poder. No es cuestión de obligación, en términos de “derecho”, sino en términos de “interés” según la capacidad de poder.
Los principios ordenadores de las dos estructuras son claramente diferentes y, por cierto, contrarios entre sí. Las estructuras políticas domésticas tienen como contrapartes concretas a las instituciones y cargos gubernamentales. La política internacional, por contraste, ha sido llamada “política en ausencia de gobierno” 439.
El primer término de una definición de estructura 440 afirma el principio por el cual se ordena el sistema. Sin embargo, la característica prominente de la política internacional parece ser la falta de orden y de organización. Cómo concebir un orden sin un ordenador y efectos organizativos, sin que haya una organización formal 441.
Si lo que Waltz está planteando es que, orden internacional es aquél que se basa sobre los mismos parámetros que el orden doméstico, de otra manera el principio básico del sistema mundial es la “anarquía”; está en lo cierto. Pero, si se admite que existen principios ordenadores, e incluso -actores- “ordenadores” en el ámbito internacional, aunque el proceso se dé de una manera mucho más “primitiva” que en el marco doméstico, entonces, el principio básico no es la anarquía, sino el orden, más allá de la justicia de este orden 442.
La “anarquía” puede ser el “estado” imperante dentro del que se plantean pautas de orden de alguna manera determinada, pero no el “orden” ni el “principio ordenador”.
Si se lo analiza según el concepto de sistema de Kaplan, en primer lugar, el sistema internacional puede ser caracterizado como un “sistema político sin fuerza legal” 443. Esto no implica la negación de orden, sino la dificultad de la “exigencia” en el cumplimiento de las normas acordadas entre las unidades del sistema internacional, y la dificultad de la “sanción” ante el incumplimiento de esas normas, ya que ¿quién ejerce el poder de polícía, si no es el o los actores más poderosos?
En segundo lugar, el sistema internacional “tiende hacia el/los polo/s del/los subsistema/s dominante/s” 444. Esto significa que, “formalmente”, como dice Waltz, las unidades son iguales entre sí, pero en la realidad eso no es cierto; salvo que uno piense en el sistema internacional en un “estado primitivo”, en el que todas las unidades, en un momento inicial (T0) equivalen entre sí. Esto es una suposición, a los efectos de poder comprender procesos, pero no una realidad.
Por lo tanto, hay principios ordenadores, y también existen (actores) “ordenadores”, aunque la justicia no les sea repartida por igual a los que ordenan, que a los que no tienen la capacidad para hacerlo. Es más, la justicia es, según los que “ordenan”, y no según principios universales. Esto de pensar que el “todo” debe funcionar igual que las “partes que lo componen” es un error; aunque esa presunción permita comprender y explicarse los procesos por analogía.
Los sistemas políticos internacionales -dice Waltz, cuya falta de claridad y coherencia es la principal característica de su trabajo- al igual que los mercados económicos, se forman por la coacción de unidades auto-interesadas. Las estructuras internacionales se definen en términos de las unidades políticas primarias de una época, ya sean ciudades-Estado, imperios o naciones. Las estructuras emergen de la coexistencia (?) 445 de los Estados. Ningún Estado pretende participar en la formación de una estructura por medio de la cual tanto él como otros se verán limitados 446.
Al proceso de generación de la estructura, lo llamo “polarización”, o pugna por la configuración del sistema. En la pugna, los actores “polarizadores” procuran imponer, y en el caso que no puedan, tratan de acordar, las reglas -régimen- que regirán cada segmento de las relaciones globales 447.
En los sistemas internacionales, al igual que en los mercados económicos, las estructuras se forman por la “coacción” de sus unidades -dice contradictoriamente Waltz, desconociendo la “coexistencia” a la que hacía referencia con anterioridad-. La política internacional es un dominio en el que todo está permitido; es estructuralmente similar a una economía de mercado 448. Por supuesto, considerando que, a diferencia del marco estatal, no existe un gobierno central. Aunque en las concepciones económicas liberales, la intervención del Estado debe ser mínima, prácticamente nula, por lo que la justicia en el reparto, depende de la “capacidad” que tenga cada uno de manejarse en ese “mercado” 449.
2. Funciones de las Unidades
La anarquía -según Waltz- implica relaciones de coordinación entre las unidades de los sistemas políticos internacionales 450 y eso implica su paridad (?).
Me pregunto, qué relaciones de “coordinación” puede haber entre unidades heterogéneas, desde el punto de vista de sus capacidades, en un contexto carente de una autoridad central. Más bien predominarán las relaciones de dominante/dominado. La coordinación, presuntamente, se dará en el nivel “horizontal” toda vez que haya intereses y objetivos similares, y capacidades que se correspondan. Aún en casos como el de la Unión Europea (UE), también hay, en su interior, permanentes situaciones de imposición y resistencia.
Waltz agrega que los Estados no son ni han sido nunca los únicos actores internacionales. Pero las estructuras no están definidas por todos los actores que florecen dentro de ellas sino por los más importantes 451.
Desde ya que no están definidas por todos los Estados, sino por los que más poder tienen. Lo relevante aquí, es que no todos los actores -con capacidad de acción- extra-estatales son configuradores de la estructura. Sean multinacionales, transnacionales, etc. Aunque sí sabemos que, como en el caso de la banca privada transnacional, tienen una importante incidencia en el establecimiento del régimen, por lo menos en el segmento financiero, conjuntamente, e incluso con algunas ventajas por sobre EUA, Japón y Alemania 452.
Las estructuras están definidas por los actores más importantes dentro de ellas. En esto coincido con Waltz. Pero, desde mi punto de vista, deberíamos aclarar, al menos por ahora, “actores estatales”. Aún no se conoce un sistema mundial cuya estructura ha sido configurada, en forma mixta, por actores estatales conjuntamente con actores no estatales 453, que como característica particular, carecen de territorio y población.
Del mismo modo que los economistas definen el mercado en términos de firmas, Waltz define la estructura de la política internacional en términos de Estados, aunque hayan desde siempre otros actores no estatales.
Estos actores actúan, en la mayoría de los casos, como grupos de presión pero no como “supremos repartidores” -de potencia (podés) e impotencia (no podés)- internos y externos visibles. Aunque la banca privada transnacional, como un factor de poder en el que se ha transformado, puede llegar a constituir un “supremo repartidor”, al menos en el segmento financiero.
Por otra parte, hay que considerar al Estado como un actor en una decisión. La acción del Estado debe ser considerada como la acción realizada por quienes actúan en nombre del Estado 454.
Además, la existencia de EUA, Francia, Egipto o Rusia es más probable que continúe en el tiempo -aunque hay casos de desaparición de Estados, como el Imperio Austro-Húngaro; la URSS; Yugoeslavia- frente a otros actores no estatales, como IBM, Nissan, Ford, Crysler, Shell, etc. 455.
Los Estados son semejantes respecto de las tareas con las que se enfrentan, pero no en sus capacidades de llevarlas a cabo. Las diferencias son de capacidad, no de función 456.
3. Distribución de las Capacidades
Los cambios de la estructura -dice Waltz- modifican las expectativas sobre el comportamiento de las unidades y sobre los resultados que sus interacciones producirán 457.
No se puede esperar el mismo comportamiento ni los mismos límites, en la etapa de la guerra fría que luego de la caída del “muro de Berlín”.
La estructura de un sistema cambia con los cambios de la distribución de las capacidades de las unidades del sistema 458.</