PERSPECTIVA DE ESTADOS UNIDOS SOBRE RESOLUCION DE CONFLICTOS
Y SU ROL EN EL CONTEXTO MUNDIAL *


INDICE

ALGUNAS OPINIONES MIAS SOBRE LA TEMATICA

DIPLOMACIA PREVENTIVA: UNA CLAVE DE LA POLITICA EXTERIOR NORTEAMERICANA

LA OSCE: A LA VANGUARDIA EN LA PREVENCION DE CONFLICTOS

PREVENIR Y REDUCIR CONFLICTOS: METAS QUE TODOS LOS PAISES PUEDEN COMPARTIR

SOLUCION DE CONFLICTOS: PAPEL UNICO DE ESTADOS UNIDOS EN EL SIGLO XXI

DIPLOMACIA DE VIA DOS: ESTRATEGIAS DE PAZ NO GUBERNAMENTALES


ALGUNAS OPINIONES MIAS SOBRE LA TEMATICA

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA **


La desintegración de la URSS y la finalización del sistema bipolar, no ha traído, como se esperaba la paz y estabilidad mundiales, ni mayor bienestar para los pueblos. Por el contrario, hay mayor inestabilidad y conflictos y, la falta de pautas claras de orden así como de liderazgos por potencias alternativas a Estados Unidos, como miembros de la "Tríada", sea Japón en el contexto asiático -aunque China se está transformando en un actor relevante- o Alemania en el de la Unión Europea, agravado con un creciente grado de transnacionalizacion mundial, impiden establecer una "direccionalidad" respecto de hacia donde se dirige o debe dirigirse el sistema mundial -aunque Rusia se está vilviendo un actor significativo- y qué características serán las que predominen en el nuevo orden.

La generación del nuevo orden mundial y por ende, del régimen como base de aquél, demandará bastante tiempo y, entretanto, los distintos países y naciones procuran satisfacer sus aspiraciones, en muchos casos por metodologías violentas, resultado de la carencia de libertades y de satisfacción de sus necesidades por estar bajo sistemas opresores o por problemas de carácter étnico o religioso. En otros casos los conflictos son de tipo "capitalista transnacional" espúreo, como es el narcotráfico; de tipo territorial sean limítrofes o coloniales, como los que imperan entre la mayoría de los países latinoamericanos; etc..

No cabe duda que la URSS perdió la "guerra fría", pero no fue EUA quien la ganó, sino Japón y los países de Europa Occidental, en el contexto comunitario que, con su capacidad económico-tecnológica, son los que le están dando un nuevo sentido y características al sistema internacional -Europa, de ser un conjunto de países, con algunas potencias de segundo orden luego de la segunda postguerra, actualmente es uno de los tres miembros de la "Tríada"-.

Estados Unidos, que estuvo concentrado en el conflicto Este-Oeste y que endureció su posición, especialmente durante el gobierno de Reagan, se encontró de pronto con que ahora tiene que competir y en la mayoría de los casos en paridad o inferioridad de condiciones con países europeos o asiáticos en el terreno económico-tecnológico, mientras que es el único que mantiene ventajas comparativas y competitivas a nivel mundial, en el terreno estratégico-militar.

Como en el terreno estratégico-militar no hay quien pueda competir con EUA, salvo Rusia que, de todas formas, tiene graves problemas económicos, por lo tanto, en el corto y mediano plazo es incapaz de llevar adelante objetivos en paridad de condiciones con EUA -en el contexto estratégico-militar-; es que el gobierno norteamericano busca, por diferentes medios, que el orden gire alrededor de sus propias capacidades de policía mundial y de resolución de conflictos, dejando en un segundo orden la competencia en el terreno económico, donde sí tiene competidores importantes como es Europa y el mundo asiático.

Si se observa la Agenda de la Política Exterior de Estados Unidos, notamos que se orienta a fortalecer sus actividades en el terreno de la resolución de conflictos, de ejercicio de "policía mundial", de árbitro y calificador de las democracias y de los esfuerzos de otros países en sus luchas contra el narcotráfico, en la defensa de los derechos humanos, la corrupción, el fortalecimiento de las instituciones internacionales etc., desarrollando esfuerzos, tanto oficiales como extraoficiales, que se orientan a consolidar e imponer su propia perspectiva.

Si uno se pone a analizar, estos desarrollos, conocidos generalmente como solución de conflictos, que Estados Unidos y otros Estados realizan, tienen sus raíces en la Carta de las Naciones Unidas. Pero no cabe duda que las Naciones Unidas carecen de capacidad y de poder suficiente para llevar a cabo sus "propósitos y principios" por lo que el gobierno norteamericano, como el miembro más fuerte del Consejo de Seguridad ha hecho uso de esa condición y ha utilizado al organismo para que "legitime" su accionar en el terreno internacional en el que ciertos conflictos podrían atentar contra sus intereses, estratégicos o de otro orden. La Guerra del Golfo de 1991, es un buen ejemplo, ya que más allá de la defensa de Kuwait frente a la intervención de Irak, es el control sobre petróleo del Medio Oriente el verdadero interés estratégico de Estados Unidos.

Una de las preguntas que uno se podría hacer es: ¿EUA se orienta a ocupar el rol de "policía mundial" y a la resolución de conflictos, ya que esa es su ventaja comparativa y competitiva? ¿El mundo seguirá girando alrededor de conceptos militares, planteados por EUA más que económico-científico-tecnológicos, como emergió luego que terminara el bipolarismo, a través de la capacidad competitiva de actores como la Unión Europea y los países asiáticos encabezados por Japón?

Por otra parte, cabría preguntarse: ¿Qué sistemas deberían adoptar los países periféricos para alcanzar la paz? ¿En qué medida los organismos internacionales deberían ser reformulados para evitar ser utilizados por las potencias más poderosas en beneficio de sus propios intereses?

Muchas de las políticas desarrolladas por el gobierno norteamericano, como la "asistencia humanitaria" o la "defensa de la democracia" favorecen su control sobre los países de la "periferia" mundial, a la vez que impiden que las propias regiones desarrollen estructuras de autoayuda.

En nombre de la defensa de la democracia y la ayuda humanitaria se avanza en el control de los países, que luego podrán ser utilizados con otras finalidades. Las políticas de ayuda humanitaria, de defensa de la democracia, y otros procesos, deberían centralizarse en organismos internacionales, la mayoría de los cuales ya existen, y sus decisiones hacerse de manera democrática y no elitista, como ocurre en el marco de la ONU a través del Consejo de Seguridad; sino en la Asamblea General y en el ECOSOC (Consejo Económico y Social). De esta manera, el gasto que estén dispuestos a hacer los países industrializados, sería utilizado con la finalidad expresada y no con fines de control político velado de parte de ellos hacia la periferia.

Una cosa es la política exterior de Estados Unidos y su interés nacional, y otra la satisfacción de las necesidades de los países del mundo y la consolidación de la democracia. Esta es una tarea de la comunidad mundial a través de los organismos internacionales que la comunidad mundial ha creado para esos fines, y en el marco en el que no exista el más mínimo control de potencias de cualquier especie, sea por su voto ponderado, como en el contexto del FMI o porque tienen el privilegio de adoptar decisiones exclusivas y excluyentes, como es el caso del Consejo de Seguridad de la ONU.

Organismos como la ONU aún no tienen fuerzas militares propias, como lo establece su artículo 43. De esta manera depende del "apoyo" militar que Estados Unidos le provee al Consejo de Seguridad con la asistencia militar de fuerzas de otros países, que en los hechos, sirven para apoyo logístico, pero nunca podrían tener la capacidad militar de EUA. Esto muestra en qué medida la ONU depende del más fuerte y no de la asistencia conjunta de la comunidad mundial. En última instancia, EUA utiliza a la ONU con fines que tienen que ver con su interés nacional y no con los intereses generales de la comunidad mundial.

Nada se está haciendo, ni de parte de EUA, que no le conviene, ni del resto de la comunidad mundial, para "democratizar" el sistema mundial y por ende sus instituciones que actúan a través de mecanismos excluyentes y selectivos; dejando para el voto mayoritario de la Asamblea General, todo lo que no es obligatorio o de interés de las potencias centrales.

El Consejo de Seguridad debe seguir existiendo, pero ampliado a un número importante de Estados de diferentes regiones, para la resolución de los problemas de seguridad, estabilidad o paz mundiales; subordinado a decisiones mayoritarias de la Asamblea General, más allá de decisiones inminentes que adopte el Consejo de Seguridad, en casos de crisis, y eliminándose el sistema excluyente del veto, actualmente existente. De todas maneras, no debe ser el Consejo de Seguridad el que tenga el "gobierno" sino la Asamblea General a través de las decisiones mayoritarias.

Las entrevistas y algunos estudios que se presentan aquí, muestran un resumen de la política de Estados Unidos en lo que respecta a la solución de conflictos y lo que llaman la diplomacia preventiva; a la vez que se discute la labor que, en este terreno, realiza la Organización para la Seguridad de Europa (OSCE). Se define, desde la perspectiva norteamericana, el concepto de "democracia preventiva" y describe la manera como ésta funciona y la diplomacia de vía dos. Además, se realiza un análisis de la perspectiva norteamericana en cuanto promoción de la paz.

Creo que resulta importante su lectura y conocimiento, como punto de partida para un debate necesario sobre las tendencias mundiales, sus nuevos conflictos, las nuevas políticas de defensa y seguridad que habría que adoptar y el futuro rol de las organizaciones internacionales, sean las gubernamentales como las no gubernamentales, respecto de la satisfacción de las necesidades que los pueblos tienen, la importancia de que se fortalezca la democracia, no como un mero proceso electoral, sino como forma de satisfacer las aspiraciones de la población en materia de derechos humanos, salud, educación, vivienda digna, seguridad personal, trabajo y, por sobre todo, que se pueda alcanzar de manera conjunta, y no por la imposición de aquellos que intentan sacar una ventaja comparativa para poder "liderar" al mundo según su ideología.

Para finalizar, quisiera agregar, que veo como una propuesta positiva, más allá de los considerandos arriba expuestos, criterios como el de la diplomacia de vía dos, frente a otros criterios como el planteado por Samuel Huntington en su trabajo sobre el "Conflicto entre Civilizaciones", que promueve más conflictos que paz; más allá que esa sea su apreciación y no una promoción. Estos puntos de vista muestran la falta de creatividad que hay en las perspectivas militaristas, similar a la de George Kennan y su propuesta de la "contención" que motivó la Doctrina Truman y la "guerra fría".

El mundo giró en los últimos 50 años alrededor del conflicto entre las dos superpotencias, debiendo postergar sus aspiraciones de libertad, autonomía y desarrollo, ya que cualquier actitud independiente, generaba en una u otra superpotencia la sensación de que se estaba posibilitando a la otra superpotencia el avance por sobre el bloque, dándole ventajas.

El "Sur" -su dirigencia-, debe evitar caer nuevamente en este tipo de juego, que sólo beneficia a los intereses de quienes los promueven, y no "salva" a nadie de ningún mal.

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DIPLOMACIA PREVENTIVA: UNA CLAVE
DE LA POLITICA EXTERIOR NORTEAMERICANA

Reportaje a James Steinberg Director de Planificación de Política del Departamento de Estado

PREGUNTA: ¿Cómo evaluaría el papel de la diplomacia preventiva y el manejo de conflictos en la política exterior de Estados Unidos?

STEINBERG: Una de las lecciones que se han aprendido una y otra vez es la importancia y eficacia en cuanto al costo de las acciones preventivas para tratar conflictos y emergencias complicadas. Crisis tras crisis nos han enseñado que es mucho más efectivo ayudar a impedir que las naciones fracasen que reconstruirlas después de una crisis interna; en suma, aunque el manejo de crisis y la solución de crisis son tareas necesarias de nuestra política exterior, obviamente la prevención de crisis es preferible.

Este año, el Secretario de Estado Christopher estableció "principios básicos" que guían la política exterior estadounidense. Cada uno de ellos, en un sentido, es una estrategia de prevención de conflictos.

Por ejemplo, uno de los principios básicos es el apoyo a la democracia y los derechos humanos. Como dijo el Secretario durante su reciente viaje a Africa, "la mejor estrategia para prevenir el conflicto es promover la democracia".

El mundo es un lugar más seguro donde el imperio de la ley protege los derechos políticos y las economías de mercado libre. Desde el trabajo con valientes reformistas en Sudáfrica, México o las nuevas democracias de Europa Central y la ex Unión Soviética hasta apoyar el Tribunal de Crímenes de Guerra en la ex Yugoslavia y Rwanda, las inversiones que hace hoy la comunidad internacional en la democracia pueden hacer innecesaria mañana la respuesta a emergencias urgentes. La prevención del conflicto se encuentra también en el centro de otro principio básico: El fortalecimiento de las instituciones que brindan una base duradera a la paz y la prosperidad mundial.

Por ejemplo, estamos construyendo una Europa más integrada, menos sujeta al conflicto y a la división, al adaptar y ajustar instituciones probadas, como la OTAN, y extender sus beneficios a los nuevos miembros. También estamos mejorando la seguridad al crear nuevos arreglos con nuestros aliados europeos a través del Nuevo Programa Transatlántico. El presidente Clinton ha tomado medidas importantes para fortalecer la consulta y la cooperación en nuestro hemisferio mediante la Cumbre de las Américas, y en Asia mediante las reuniones anuales de los gobernantes del foro de la CEAP/APEC (Cooperación Económica entre países de Asia y el Pacifico), el foro regional de la ANAS (Asociación de Naciones del Asia Sudoriental) y del Diálogo de Seguridad del Noreste de Asia. Otro principio clave, desde luego, es la función central del liderazgo y participación de Estados Unidos. El liderazgo de Estados Unidos, ya sea con la mediación estadounidense, fortaleciendo nuestro papel en la economía global, o con la lucha contra las amenazas transnacionales de la proliferación nuclear, la delincuencia, el terrorismo o la degradación ecológica, es critico para construir un mundo más integrado y evitar crisis.

P.: ¿Cuán importante es la cooperación con los aliados de EUA para procurar el manejo de conflictos y en las acciones de diplomacia preventiva? ¿Cómo evaluaría usted la eficacia de las acciones de paz aliadas en Bosnia y el papel de Estados Unidos en ellas?

STEINBERG: La cooperación con nuestros aliados es esencial para nuestro enfoque de la prevención de conflictos. El año pasado el presidente Clinton firmó el Nuevo Programa Transatlántico (NTA), comprometiendo a Estados Unidos y a la Unión Europea (UE) a 150 temas específicos de cooperación, incluso muchos con una influencia directa en nuestra diplomacia preventiva. Por ejemplo, el NTA compromete a Estados Unidos y a la UE, que juntos representan el 90 por ciento de la asistencia humanitaria del mundo, a coordinar sus programas de asistencia para hacerlos más eficaces y eficientes.

Funcionarios de Estados Unidos y de la UE desarrollan nuevas formas de cooperación en apoyo del desarrollo democrático en Nicaragua, El Salvador y México; fortalecen el nuevo gobierno democrático en Haití; adelantan la sociedad civil en la región andina y Guatemala; y cooperan en asuntos del medio ambiente en los Nuevos Estados Independientes y en Bulgaria, y en la salud y población en Asia y en el Oriente medio. Estados Unidos y la UE han establecido un centro de adiestramiento policial internacional para las fuerzas policiales de Europa Central y Oriental, y participan en acciones conjuntas contra las drogas en el Caribe. Juntos, Estados Unidos y la UE hemos acordado establecer una red mundial de pronta advertencia sobre enfermedades infecciosas y en surgimiento.

Nuestro grupo de trabajo conjunto sobre enfermedades transmisibles ya ha comenzado a rastrear brotes de enfermedades "trasmitidas en la comida", como la hepatitis y la bacteria Ecoli, y está tomando medidas para aumentar en todo el mundo la capacidad para localizarlas. Estados Unidos y sus principales aliados de la OTAN han trabajado diplomáticamente para impedir la erupción de tensiones históricas. Por ejemplo, los Estados de la OTAN han enviado un claro mensaje a los Estados de Europa Central y Oriental de que deben solucionar las tensiones históricas que persisten en sus regiones si han de cosechar los beneficios plenos que les ofrece una nueva Europa. Este enfoque coordinado ha producido beneficios impresionantes en breve tiempo, incluso los recientes tratados de buena vecindad por parte de Hungría con Romania y con Eslovaquia; progresos entre Rumania y Ucrania para un arreglo similar, y el arreglo entre Grecia y la ex república yugoslava de Macedonia de una serie de cuestiones que amenazaban sus relaciones.

La misión multinacional de asistencia humanitaria a los kurdos, Proveer Socorro, depende de la cooperación de los aliados de la OTAN. En la ex república yugoslava de Macedonia, Estados Unidos se ha unido a varios aliados y asociados para impedir que se extienda el conflicto en la ex Yugoslavia. En el Cáucaso, estamos trabajando con Armenia, Azerbaiyán y sus vecinos para avanzar hacia la solución del complicado conflicto de Nagorno-Karabakh, lo cual no sólo ayudaría a estabilizar la región sino que también adelantaría nuestro interés en diversificar los suministros mundiales de energía. La cooperación con la UE y Japón ha sido esencial para la exitosa gestión de cerrar el programa nuclear de Corea del Norte. La lección de Bosnia es que cuando nosotros y nuestros aliados estamos de acuerdo -y actuamos juntos- es mucho lo que podemos lograr. Hay mucho de lo cual enorgullecerse en la exitosa, aunque inconclusa, puesta en práctica de los acuerdos de Dayton, encabezada por Estados Unidos.

Este proceso es un ejemplo de la rehabilitación posterior al conflicto, dirigido a impedir el resurgimiento del conflicto en Bosnia y su alrededores. Durante el año pasado hemos trabajado estrecha y eficazmente con nuestros aliados y asociados. Como resultado de nuestras acciones, se han detenido la lucha y el derramamiento de sangre, se han celebrado elecciones nacionales, están comenzando a funcionar instituciones conjuntas y el pueblo bosnio de todas las nacionalidades está reconstruyendo sus vidas. Pero hay mucho más que hacer para asegurar que la paz se mantenga.

Esa es la razón por la cual el presidente anunció el 15 de noviembre que, en principio, Estados Unidos participaría en una nueva fuerza militar internacional para mantener la estabilidad en Bosnia durante los próximos 18 meses, cuando estará en marcha la implementación civil concertada. Las principales tareas civiles incluyen: Asegurar que los responsables de crímenes de guerra sean sometidos a la justicia; promover la libertad de movimiento a través de Bosnia, y promover la reconstrucción económica, la democratización y la creación de nuevas instituciones nacionales en el nuevo estado bosnio.

P.: Las Naciones Unidas son un actor principal en el área de prevención de conflictos. ¿Cómo trabaja Estados Unidos con las Naciones Unidas en este terreno?

STEINBERG: Las Naciones Unidas usan una variedad de medios para ayudar a las partes a evitar conflictos o solucionar disputas una vez que han estallado, y nosotros proporcionamos apoyo activo de muchas maneras. Un ejemplo al cual aludí antes es la función de Estados Unidos, en asociación con los países nórdicos, para ejecutar la primera misión de las Naciones Unidas de despliegue preventivo.

Conocida como UNPREDEP, la Fuerza de Despliegue Preventivo de las Naciones Unidas en la ex república yugoslava de Macedonia ha ayudado a impedir que se propague el conflicto de los Balcanes. Su presencia creó confianza dentro de Macedonia y estabilizó la frontera de Macedonia con el resto de la ex Yugoslavia, lo que permitió que esos países hicieran progreso hacia la solución de su disputa fronteriza. En otras ocasiones un representante especial del Secretario General realiza misiones de buenos oficios para mediar entre las partes de una disputa, algunas veces junto con el despliegue de una cantidad limitada de observadores militares como, por ejemplo, en Tajikistán, Liberia o Georgia; y otras veces mediante observadores de los derechos humanos, como en Burundi y Ruanda.

Estados Unidos apoya estas gestiones mediante nuestras acciones como miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, bilateralmente, o en concierto con organizaciones regionales. Junto con estas herramientas más tradicionales de la diplomacia, las Naciones Unidas, con ayuda de Estados Unidos, lleva a cabo una variedad de programas de ayuda por medio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otras actividades similares. Esta ayuda, dirigida a construir el ambiente para una paz duradera, incluye apoyo al reintegro de combatientes a las economías locales; fortalecimiento de las instituciones policiales, judiciales y de derechos humanos, y observación de elecciones.

P.: Una gestión reciente de Estados Unidos ha sido la propuesta de crear una fuerza de intervención panafricana para tratar los conflictos africanos. ¿Cuál fue la razón para que Estados Unidos propusiera esa fuerza y qué es lo que Washington espera que ella logre?

STEINBERG: Mediante la formación de la Fuerza de Respuesta a la Crisis Africana (ACRF), Estados Unidos procura formar una asociación con Africa, Europa, las Naciones Unidas, la OUA y otras entidades para aumentar la capacidad de las fuerzas armadas africanas para responder a crisis internacionales. Se basa en las iniciativas actuales de mantenimiento de la paz en Africa y en todo el mundo. Si tiene éxito, responderá a las necesidades criticas del continente africano a largo plazo y mejorará la habilidad de la comunidad internacional para responder a corto plazo a una crisis humanitaria potencialmente enorme en Burundi o en otros lugares de Africa. La situación de seguridad y humanitaria en Burundi, la súbita crisis reciente en el oriente de Zaire, y el potencial de otras crisis en el continente subrayan la necesidad de una capacidad de respuesta a las crisis en Africa.

La ACRF construye conscientemente sobre las iniciativas y conceptos actuales de mantenimiento de la paz: Para mencionar sólo unos pocos, el Sistema Contingente de Arreglos de las Naciones Unidas, la propuesta de la OUA de que los miembros escojan voluntariamente tropas para operaciones de mantenimiento de la paz, y la Iniciativa Conjunta de la Unión Europea Occidental sobre Mantenimiento de la Paz y Solución de Conflictos en Africa. El concepto de la ACRF también construye sobre las acciones de Estados Unidos para mejorar las fuerzas regionales de mantenimiento de la paz en todo el mundo mediante programas como la Asociación para la Paz con las naciones que pertenecían al desaparecido Pacto de Varsovia, mediante la aguda para la formación de una Brigada Báltica integrada para IFOR (la Fuerza de Aplicación de Paz en Bosnia), y por medio de ejercicios de mantenimiento de la paz en América Latina. Estados Unidos ha iniciado medidas concretas para la implementación de la ACRF.

Estamos en un proceso de consultas intensas dirigidas a unir la contribución de las fuerzas armadas africanas con los recursos, adiestramiento y equipo que pueden ser proporcionados por los Estados miembros para crear una ACRF. Hacia comienzos del próximo año los equipos de evaluación habrán visitado Uganda, Etiopía, Túnez y Malí --los países que han firmado para participar. A medida que se mejore la capacidad africana de mantenimiento de la paz, las fuerzas africanas serán capaces de trabajar juntas más eficazmente para responder a las necesidades de mantenimiento de la paz y a las crisis naturales y humanitarias en Africa y en otras partes.

La ACRF no seria capaz de emprender actividades de aplicación de la paz -por lo menos a corto plazo-. La ACRF no prestaría servicios como un ejército por si solo, sino que construiría sobre capacidades militares africanas que permanecerían adiestradas y preparadas, pero residentes en sus propios países. El adiestramiento y equipo complementario de esta fuerza seria sufragado conjuntamente por Estados Unidos y otros países donantes. Los arreglos de comando y control serian iguales que los que tienen actualmente las misiones de las Naciones Unidas. Sin embargo, buscamos ampliar la base de fuerzas africanas competentes para llevar a cabo y comandar misiones de las Naciones Unidas. … Una vez desplegada la fuerza bajo el auspicio de las Naciones Unidas, contemplamos que el sostenimiento y otros costos de la misión serian sobrellevados por los Estados miembros de las Naciones Unidas conforme a la escala de prorrateo de cuotas de la ONU.

P.: Además de trabajar con aliados, las Naciones Unidas y organizaciones privadas, Estados Unidos también participa con sus propios esfuerzos oficiales en el manejo de conflictos y diplomacia preventiva, por ejemplo en Irlanda del Norte y en el Oriente medio, donde administraciones sucesivas han efectuado "diplomacia viajera". ¿Qué es lo único de estas acciones y cómo caracterizaría usted su eficacia?

STEINBERG: Un aspecto clave de la diplomacia preventiva en Irlanda del Norte, como en otras partes, es el desarrollo económico. La solución del conflicto abre posibilidades económicas significativas, al aliviar el desempleo que debilita la estabilidad. Los programas económicos, a su vez, crean incentivos para consolidar la paz una vez que se la logra. El presidente Clinton designó al senador George Mitchell asesor especial de iniciativas económicas en Irlanda para dirigir las acciones de todos los organismos de Estados Unidos en la promoción del desarrollo económico como fuerza para la paz en Irlanda del Norte y los países fronterizos. El senador Mitchell también co-preside conversaciones multipartidistas con los co-presidentes canadiense y finlandés para ayudar a las partes a llegar a un acuerdo. Todas las partes presentes han afirmado su compromiso con los seis "principios Mitchell" de democracia sin violencia. Hemos respaldado enérgicamente las conversaciones multipartidistas y constantemente expresamos claramente a todos los participantes nuestra opinión de que no puede haber alternativa al proceso de paz.

El Mediano Oriente es un área donde Estados Unidos debe seguir ejerciendo un papel rector en el mantenimiento de la paz. Esto no es solamente porque somos el único actor con la credibilidad requerida por todas las partes, sino también porque la paz en esta región es un interés nacional vital de Estados Unidos. Esa es la razón por la cual el presidente Clinton y el Secretario Christopher, al igual que muchos de sus predecesores de ambos partidos durante los últimos 30 años, ha formulado un compromiso personal tan categórico de apoyar a los pacificadores israelíes y árabes en cada etapa del camino. Y esa es la razón por la cual el recientemente reelegido presidente y la próxima secretaria de Estado seguirán haciendo del adelanto del proceso de paz del Mediano Oriente una prioridad máxima durante los próximos cuatro años. Estos son logros históricos que se deben preservar y sobre los cuales hay que construir.

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LA OSCE (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa):
A LA VANGUARDIA EN LA PREVENCION DE CONFLICTOS

Entrevista con John Kornblum Secretario de Estado Adjunto para Asuntos Europeos y Canadienses

PREGUNTA (Jacqui S. Porth): La OSCE ha desempeñado una función importante en la prevención y manejo de conflictos en la era posterior a la Guerra Fría en Europa. ¿Cuáles son los principios rectores de la OSCE y cómo se relacionan con su función de prevención y manejo de conflictos?

KORNBLUM: En los orígenes (1976) de la OSCE había un debate importante entre oriente y occidente sobre la legitimidad de los derechos humanos como tema de diálogo internacional. Rusia y sus asociados sostenían categóricamente que los derechos humanos eran asuntos internos y no un aspecto de la vida internacional. Al mismo tiempo, al definir los derechos humanos básicos que estaban a disposición de todos los ciudadanos en estos países y al comenzar el debate, la OSCE estableció en efecto los derechos humanos como un tema del diálogo internacional y muchas personas creen que contribuyó substancialmente al debilitamiento y muerte última del sistema soviético. De manera que ésa fue una acción importante de prevención de conflictos basada en una fuerte confrontación entre dos bloques opuestos.

Los bloques se disolvieron y Europa se hizo muy abierta y móvil, fue necesario refinar más y desarrollar más los métodos de prevención de conflictos. Pero la base de ello sigue siendo la dedicación de la OSCE a seguir la implementación de los derechos humanos básicos. Los Principios de Helsinki, los muchos otros documentos de conferencias que han surgido, la reunión de Copenhague, la reunión de Moscú, la reunión de Valetta (Malta) una cantidad de reuniones que produjeron definiciones más y más detalladas de cómo deberían llevarse a la práctica los derechos humanos básicos dentro de los países e internacionalmente. La OSCE no es una organización con gran capacidad militar. No es una organización basada en tratados. No está del lado de nadie. Lo que tiene es un catálogo básico de compromisos que han sido firmados por todos y que pueden formar la base de sus actividades de prevención de conflictos.

P.: ¿Qué estructuras y bases han sido las de mayor éxito para la OSCE en la era posterior a la guerra fría?

KORNBLUM: Se envió un equipo de observadores de la OSCE a Chechenia. Fue el único organismo internacional al cual los rusos le permitieron tener una presencia política en Chechenia. Desempeñó un papel muy importante en mantener abiertas las líneas de comunicación entre los rusos y los separatistas chechenos, en informar sobre lo que ocurría y en ayudar a impulsar nuevas mediaciones. También tiene muchas otras actividades, que son a un plazo más largo.La OSCE tuvo presencia en Bosnia, donde ha realizado elecciones y ha trabajado en la cuestión de los derechos humanos y supervisión de las disposiciones sobre el control de armas del acuerdo de paz de Dayton. La OSCE está desarrollando en el campo de la prevención de conflictos un método gradual cuidadoso, el cual, no se basa en grandes negociaciones o en el uso de la fuerza, sino más bien en la creación cuidadosa de bases comunes entre la gente en las regiones en conflicto.

P.: ¿Cuán bien cree usted que se ha desempeñado la OSCE en el campo de la solución de conflictos y cuándo se decide ponerla en acción?

KORNBLUM: El principio importante de la OSCE es que comienza directamente a nivel popular. Comienza con los derechos humanos básicos y avanza en la tarea de crear conciencia. Si algo se convierte en un enfrentamiento militar o si hay un enfrentamiento importante, en la mayoría de los casos el papel de la OSCE es superado por los acontecimientos. Chechenia es quizás la excepción; la OSCE también estuvo trabajando muy arduamente para negociar el conflicto de Nagorno-Karabakh. En general, la OSCE trabaja muy bien en el extremo más bajo del conflicto; es prevención del conflicto en el extremo bajo. Y hay instituciones que trabajan incluso en anticipación de las misiones de la OSCE. Tenemos, por ejemplo, el Alto Comisionado de Minorías Nacionales, quien procura tratar con posibles situaciones de conflicto antes de que adquieran dominio público. La OSCE tiene mecanismos de prevención de conflictos y de solución de disputas que desafortunadamente no se usan con mucha frecuencia porque la gente aparentemente no quiere usarlos.

P.: ¿Por que es eso?

KORNBLUM: Porque, yo creo, no quieren admitir que hay una disputa. Pero la OSCE tiene toda una gama de mecanismos de solución de disputas. También efectúa seminarios sobre temas de gran importancia como la tolerancia hacia las minorías. La OSCE tiene también un ala económica. De manera que tomada en su conjunto, la OSCE es el escalón más bajo en la prevención del conflicto, el nivel popular, la creación de estructuras, la creación de confianza antes de que haya verdaderamente un choque abierto.

P.: ¿Espera que en la cumbre de la OSCE, en diciembre (1996), los jefes de Estado aborden algunos asuntos relacionados con la prevención de conflictos?

KORNBLUM: La meta principal en la cumbre (en Lisboa, Portugal) es tratar de unir todas las cosas de las cuales le he hablado y lograr una definición de un modelo de seguridad para el siglo XXI. Y esto será un documento final que recoja todas las lecciones, todos los acontecimientos, todos los pensamientos que hemos tenido, los reduzca a un documento pequeño y trate de proveer la clase de lecciones de las cuales hemos hablado, y entonces tenga un programa de trabajo para el futuro. La OSCE tendrá un papel continuo y muy primordial. No va a ser, como han sugerido algunas personas, una nueva Naciones Unidas europea con un tratado legal, ni va a ser la organización que cohesiona todo.

P.: ¿Cuáles son los problemas y desafíos a corto plazo para la OSCE en el campo de la prevención de conflictos?

KORNBLUM: Creo que los desafíos son los desafíos de Europa. Al desaparecer la estabilidad artificial de la Guerra Fría, se presentan una cantidad de diferencias --étnicas, políticas, geográficas-- que pueden llevar al conflicto, y la meta principal de todos es el desarrollo democrático sostenido en todo el continente. Esto ocurre en un momento de gran turbulencia en oriente así como en occidente. Y creo que la OSCE tendrá un papel muy importante en definir la manera en que se debe considerar la seguridad.

P.: ¿Cómo se cruzan en Bosnia las acciones de la OSCE y de la OTAN?

KORNBLUM: La OSCE y la OTAN son organizaciones relacionadas muy estrechamente, pero tienen mandatos totalmente diferentes. La OTAN en Bosnia es una fuerza militar, pura y simplemente. Efectúa una cantidad de tareas que también apoyan la realización civil, pero esencialmente es una fuerza militar. La OSCE tiene un amplio mandato civil y de derechos humanos. De manera que cooperan estrechamente entre sus sedes y en Bosnia, pero en realidad no hay un cruce de sus funciones.

P.: ¿Desempeñan las organizaciones no gubernamentales alguna función en el desarrollo de la política de la OSCE?

KORNBLUM: Si, desempeñan un gran papel porque son las que nos proporcionan la información proveniente de las bases populares... Nos dicen lo que es importante. Estados Unidos en particular ha considerado siempre que debería haber una función importante para las ONG y las tenemos en nuestra delegación. Nos aseguramos de que puedan venir a las reuniones de la OSCE. Esperamos mucho de las ONG y por lo general ellas cumplen.

P.: ¿Cree usted que la OSCE puede ser un instrumento de primera instancia en Europa?

KORNBLUM: Debería serlo, y todos los días es el instrumento de primera instancia. Es el lugar donde la gente habla de las maneras de construir estructuras democráticas. Eso también es prevención de conflictos. Si usted quiere decir que hay alguna especie de arreglo formal por el cual la gente acudirá primero a la OSCE, nunca vemos las cosas en ese sentido estructurado. Creemos que deberían tratarse las cuestiones políticas e internacionales con tanta eficacia como sea posible. Algunas veces eso significa usar la OTAN, otras veces la OSCE. Algunas veces se hace en el Consejo de Europa. No hay una jerarquía verdadera de organizaciones y todas ellas deberían usarse como sea apropiado.

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PREVENIR Y REDUCIR CONFLICTOS:
METAS QUE TODOS LOS PAISES PUEDEN COMPARTIR

Por I. William Zartman Catedrático de Organización Internacional y Solución de Conflictos Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Superiores

LA FAMILIA DE ESTRATEGIAS

La familia de estrategias de reducción de conflictos para lograr este propósito --prevención, gestión, solución, transformación-- tiene que ver con distintas etapas de un conflicto cuando la diplomacia preventiva puede ser eficaz. Cabe recordar que el conflicto es parte necesaria, inevitable y, a menudo, útil, de las relaciones humanas. Siempre que dos partes son incapaces de alcanzar metas afines al mismo tiempo, se produce un conflicto, y siempre que hay cambio, es probable que haya conflicto. El conflicto es algo que se debería poder tratar en el plano político, pero cuando la presión y la resistencia son demasiado fuertes, se agrava y pasa a ser violento. La prevención del conflicto se concentra en actividades destinadas a mantenerlo en el plano político y hacer frente a las causas que pueden empujarlo a la violencia.

La gestión de conflictos se ocupa de los conflictos violentos que la labor diplomática trata de reducir al plano político El Subsecretario de Estado para asuntos europeos y canadienses, Richard Holbrooke, gestionó el conflicto de Bosnia en 1995 con la mediación de los acuerdos de Dayton que pusieron fin a la guerra y remitieron el conflicto al plano político. No obstante, la gestión del conflicto no significa la eliminación del mismo. La solución de conflictos lleva las cuestiones políticas a una conclusión, aunque, con frecuencia, el concepto pudiera ser más claro que la realidad.

La nueva constitución de Sudáfrica concluyó una solución sobre el apartheid, con lo que se inauguró un nuevo sistema político para abordar los problemas pendientes y consiguientes como parte de otro capitulo de la historia sudafricana. La solución de conflictos suele dejarse al tiempo y a las partes mismas, con poco margen para la función diplomática de personas ajenas a ellos.

La transformación del conflicto es un término más reciente, que se emplea para indicar el establecimiento de nuevas y positivas relaciones entre las partes anteriormente en conflicto. Es un largo proceso, del tipo del que ha caracterizado la reconciliación franco-alemana dentro de las sucesivas instituciones que surgieron de la Unión Europea, o el reverso de las relaciones hostiles con las potencias del Eje después de la Segunda Guerra Mundial, el cambio de las relaciones entre Rusia y Estados Unidos al terminar la Guerra Fría, o la tentativa frecuentemente rechazada de mejorar las relaciones árabe-israelíes desde que se inició el proceso de paz con la solución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tras la guarra de 1967.

Está la clásica distinción de las Naciones Unidas entre establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz y aplicación de la paz. El establecimiento de la paz se refiere a las actividades previstas en el Capitulo Vl y entraña el consentimiento de los Estados en conflicto y el uso de medios pacíficos. Un ejemplo de esto es el acuerdo de Lusaka negociado por el representante especial del  en Angola, por el que se puso fin a la guerra civil de Angola en 1994. La aplicación de la paz se refiere a las actividades previstas en el Capitulo VII, que se llevan a cabo sin el consentimiento de los Estados interesados y con el uso de medidas coercitivas. La coalición dirigida por Estados Unidos que liberó a Kuwait de la ocupación iraquí durante la guerra del Golfo de 1991 es uno de esos casos. El mantenimiento de la paz, a menudo llamado "Capitulo Vl 1/2" porque no está explícitamente previsto en la Carta, se refiere al despliegue militar que tiene por objeto facilitar un arreglo acordado, pero que puede suponer peligro por parte de las fuerzas que no están conformes con él. Actualmente se están llevando a cabo en todo el mundo 16 de esas operaciones de las Naciones Unidas, a las que se conoce por el nombre de misiones de los "cascos azules". Esta estructura de actividades entraña una multiplicidad de medios tácticos que van del uso de la fuerza militar a las medidas diplomáticas; de la presión económica hasta, incluso, los programas sociales y culturales. De hecho, el objetivo general será, no eliminar el conflicto del mundo, sino infundir en las relaciones entre Estados una "cultura de conciliación", con arreglo a la cual se pudiera gestionar, solucionar y transformar el conflicto sin recurrir a la violencia.

LOS AGENTES Y SUS INTERESES

La diplomacia preventiva la pueden ejercer muchas agencias tanto gubernamentales como no gubernamentales, desde las Naciones Unidas, por intermedio de las organizaciones regionales, a los Estados miembros; y desde las organizaciones no gubernamentales, a las instituciones privadas. Dado que la diplomacia preventiva se refiere primordialmente a la acción estatal, sus agentes principales son los Estados y las organizaciones interestatales. Además de las Naciones Unidas, las Organizaciones regionales se ocupan activamente de gestionar por vía diplomática los conflictos que surgen entre los miembros; por ejemplo, en 1993, la Organización de la Unidad Africana incorporó en su estructura un mecanismo para la prevención, gestión y solución de conflictos. Una actividad poco común de aplicación de la paz de una organización subregional ha sido la del Grupo de Observadores Militares de la Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental (ECOMOG); hasta ahora ha excedido las limitaciones de su nombre en su intento, desde 1990, de llevar la paz a Liberia. Justo es recordar que dichas organizaciones internacionales son raramente agentes independientes: sus actividades las autorizan y, a menudo, las realizan los Estados miembros. Los Estados se benefician del uso de las organizaciones mundiales y regionales porque las actividades cooperativas de éstas diluyen la responsabilidad, en vez de dejar las intervenciones, incluso las positivas, en manos de un estado. La comunidad mundial puede actuar con su autoridad moral y los recursos materiales provistos por sus miembros en lugar de imponer cargas a la autoridad y los recursos de un sólo Estado. Las coaliciones estatales, al ampliar la idea de defensa colectiva, pueden ejercer la diplomacia preventiva donde no existan organizaciones regionales y no entren en juego intereses mundiales.

Los Estados individuales por su propia iniciativa (aunque a voces con una cubierta colectiva que les presta legitimidad) son los agentes más frecuentes de la diplomacia preventiva.

Aunque la labor diplomática para solucionar conflictos se ejerce en el plano estatal, los Estados a menudo se benefician de la asistencia prestada por individuos y organizaciones privadas.

Los sectores público y privado se percatan gradualmente de que la diplomacia extraoficial tiene una función que desempeñar y la diplomacia oficial se puede beneficiar de dicha asistencia. A fin de cuentas, las acuerdos oficiales se conciertan entre representantes de los Estados, pero, sobre todo cuando se trata de conflictos internos donde otros Estados son participes menos legítimos, la labor privada de preparación y aplicación complementa la labor estatal.

Los conflictos tienen una causa y una razón, aunque no sean universalmente comprendidos. Algunos de ellos, como las luchas contra el dominio colonial, necesitan llegar a su conclusión; otros conflictos pueden ser más difíciles de justificar. Pero la conclusión de los conflictos y su gestión sin violencia son metas que todos los Estados pueden compartir. Con raras excepciones, la violencia, incluso para alcanzar metas laudables o compartidas, no beneficia a nadie. La diplomacia preventiva y la reducción del conflicto en cualquier etapa de su evolución deberían ser parte integrante de la política exterior de todos los países.

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SOLUCION DE CONFLICTOS:
PAPEL UNICO DE ESTADOS UNIDOS EN EL SIGLO XXI

Por Dennis J.D. Sandole Catedrático de Solución de Conflictos y Relaciones Internacionales Universidad George Mason

"La solución de conflictos" significa diferentes cosas para diferentes personas. Para muchos, incluso los diplomáticos, el término significa procesos diseñados para lograr "paz negativa": la prevención, cese o ausencia de guerra u hostilidades en general. Sin embargo, la paz negativa no es suficiente; es una parte --si bien una parte a menudo esencial-- de un proceso más amplio que raras veces intenta la diplomacia tradicional (y si lo intenta, pocas veces lo logra). La parte restante es la "paz positiva": la eliminación de las causas estructurales subyacentes y de las condiciones que han dado origen al conflicto violento que los procesos de la paz negativa buscan contener.

En otros términos, la paz negativa trata los síntomas de los problemas subyacentes --"apagar fuegos"-- en tanto que la paz positiva trata los problemas mismos, subyacentes y "combustibles". ¿Por qué la diplomacia tradicional no se ocupa de la paz positiva? Una de las razones es que los diplomáticos están entrenados en la solución de disputas, en lograr acuerdos sobre la forma de establecer la paz negativa, sin encarar necesariamente, a pesar de las buenas intenciones, los problemas subyacentes origen de las disputas que se están resolviendo.

Por tanto, las negociaciones para terminar las guerras o para controlar o reducir armamentos, que resultan en tratados o acuerdos, son esfuerzos por detener o manejar la violencia real o la amenaza de la misma que resulta de los conflictos, sin enfrentar necesariamente sus causas y condiciones subyacentes, profundamente arraigadas. Además, los diplomáticos, que actúan en nombre de sus gobiernos, tienden a procurar la paz negativa usualmente (aunque no siempre) por medio de procesos que implican competencia (en los que hay ganadores y perdedores). Sin embargo, esto no resta al hecho de que la paz negativa sola nunca basta para realizar la tarea; de que, en realidad, sin paz positiva la paz negativa puede derrumbarse y luego regresar a las mismas hostilidades que ésta trató de reprimir.

Puede ser una perspectiva sin fin, como en el caso de Chipre, donde la frágil paz negativa se ha mantenido durante 30 años, con una excepción notable en la década de 1970, pero que siempre está en riesgo por la incapacidad de las partes de lograr la paz positiva, en colaboración con la comunidad internacional. De aquí que el ex diplomático estadounidense, Joseph Montville haya acuñado el término diplomacia de vía dos, para hacer hincapié en la necesidad de que individuos no gubernamentales complementen los esfuerzos de los funcionarios del la vía uno (gubernamentales), especialmente cuando estos últimos han llegado a un callejón sin salida. Las organizaciones en la vía dos tienden a utilizar procesos de cooperación (en los que todas las partes ganan) para lograr la paz positiva.

El Grupo para el Manejo de Conflictos ha realizado programas de solución de conflictos con la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), particularmente con el Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, encargado del aviso oportuno y pronta acción en situaciones potencialmente explosivas que involucran minorías en el área de la OSCE, especialmente en Europa Oriental y la ex Unión Soviética.

Una buena cantidad de organizaciones no gubernamentales (ONG), involucradas en la solución de conflictos en la vía dos, han creado un cuadro internacional de personas debidamente capacitadas que pueden complementar, y por tanto intensificar, la paz negativa de la vía uno con los esfuerzos de la paz positiva. La diplomacia de vía uno claramente predomina en la solución de conflictos internacionales, generalmente sin ninguna o poca vinculación con la de vía dos, haciendo lo que hace mejor: Buscar, lograr y mantener la paz negativa. La paz negativa es en la que se encuentra Bosnia ahora.

Algunos sistemas de ideas que podrían ser útiles para guiar las actividades orientadas a la paz positiva son: (a) El "modelo para imprevistos" de Ron Fisher y Loraleigh Keashly, que iguala la intervención a la intensidad del conflicto en cuestión y luego prosigue con otras intervenciones encaminadas a llevar a las partes hacia la paz positiva; (b) "la estructura de vías múltiples" del embajador John McDonald y Louise Diamond, de IMTD (Instituto para la Diplomacia de Vías Múltiples), que combina los recursos de los expertos no gubernamentales en la solución de conflictos con los de las empresas y las comunidades religiosas, los medios de información, las fuentes de financiamiento y demás, así como con los participantes gubernamentales, en procura de la paz positiva y, (c) mi propio diseño de una "nueva paz europea y un nuevo sistema de seguridad", que combina elementos de éstos y otros sistemas de ideas.

Existe una hipótesis práctica implícita en todo esto: Al ampliar sus opciones para incluir procesos de cooperación aptos para la paz positiva, así como procesos que implican competencia, asociados con la paz negativa, los Estados que actúen en este sentido acrecentarán sus perspectivas de éxito al enfrentar los conflictos profundamente arraigados, étnicos y de otra índole, que tienen lugar dentro de los Estados y que parecen ser la forma predominante de contienda en el mundo posterior a la Guerra Fría.

El empleo, en cualquier parte del mundo, de violencia extrema para "solucionar" conflictos no sólo es moralmente censurable, sino que constituye un precedente que otros pueden emular, quizá incrementando el costo de enfrentarlo más adelante. El hincapié implícito aquí en la advertencia oportuna y la pronta acción forma parte de la esencia misma de la solución de conflictos: la disposición a la acción no a la reacción.

Un enfoque en pro de la acción para solucionar problemas en todas partes del mundo favorece los intereses nacionales de Estados Unidos. Esto significa, entre otras cosas, procurar una política exterior estadounidense bipartidista para evitar la necesidad de poner plazos poco prácticos para cualquier despliegue futuro de fuerzas y, además pagar la enorme cantidad que Estados Unidos adeuda a las Naciones Unidas, para que este país pueda ejercer liderazgo en forma más convincente y eficaz en los debates sobre la reforma de la ONU, así como en los esfuerzos para lograr respuestas internacionales eficaces a problemas en todas partes del mundo.

Las respuestas internacionales eficaces conllevan el trabajo sinergético con otras organizaciones regionales internacionales (entre ellas la Organización de Unidad Africana, la Organización de los Estados Americanos y la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático) para facilitar el control de problemas locales, así como con la OSCE, la OTAN, la Unión Europea y las ONG dedicadas a la solución de conflictos, para el caso de Bosnia y de otros conflictos en Europa. Estados Unidos --donde la solución de conflictos ha avanzado como especialización aplicada-- no puede darse el lujo de NO tomar la iniciativa en esta materia: la "voluntad política" de otros y nuestra seguridad común dependen de ello.

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DIPLOMACIA DE VIA DOS:
ESTRATEGIAS DE PAZ NO GUBERNAMENTALES

Por James Notter y John McDonald Instituto para la Diplomacia de Vías Múltiples

En los primeros años del desarrollo del concepto de la diplomacia de vía dos abarcaba principalmente el trabajo de profesionales en el nuevo campo de la solución de conflictos. Estos profesionales reunían gente informalmente para idear soluciones imaginativas a los conflictos internacionales en los que trabajaba simultáneamente (usualmente sin éxito), la diplomacia de vía uno.

Para 1991 ya se había hecho claro que el alcance de la interacción extraoficial en pro de la solución de conflictos internacionales era demasiado variado y complejo para que el término diera una idea adecuada de la diplomacia de vía dos. Louise Diamond acuñó la frase "diplomacia de vías múltiples", que abarca nueve "vías" diferentes y en conjunto forman un sistema para establecer la paz a nivel internacional.

El sistema incluye los funcionarios especializados en la solución de conflictos en la vía uno (el gobierno) y la vía dos (no gubernamental) y reconoce, además, la influencia de otras siete vías: empresas, ciudadanos privados, investigación y educación, activismo, religión, filantropía y medios de información.

Dentro de la comunidad creciente de profesionales que trabajan en la solución de conflictos, cada individuo u organización ofrece algo diferente en términos de metodología, marco conceptual o enfoque general. A pesar de esta variedad fácil de comprender, hemos identificado tres categorías de actividades, las cuales conforman una gran parte de las iniciativas que se encuentran actualmente en la vía dos. Estas categorías son: consulta, diálogo y capacitación.

CONSULTA

La consulta, quizá la actividad más común de la vía dos, reúne a los representantes de las partes en conflicto, quienes participan en su carácter personal, para facilitar la discusión y generar ideas innovadoras para solucionar el problema.

Cuando estos participantes extraoficiales tienen influencia política, existe la oportunidad de que dichas ideas se incluyan también en el proceso oficial de solución del conflicto. Los "grupos de estudio para la solución de problemas" han sido una forma común de consulta. En estos grupos se reúne a las partes extraoficialmente para analizar conjuntamente el conflicto, desde una perspectiva de solución de problemas, con la ayuda de un cuadro de expertos en la solución de conflictos. A menudo estas reuniones se celebran en un lugar neutral y aislado, en un ambiente cómodo, sin la intromisión de la prensa y con documentos de posición.

Todas las discusiones son confidenciales, lo que permite a los participantes explorar las opciones sin comprometerse. Los grupos de estudio para la solución de problemas analizan las causas originales de los conflictos y examinan los intereses y necesidades que sustentan las posiciones rígidas de las partes en conflicto. Algunas iniciativas de consulta recientes han tenido gran éxito; sin embargo, varios de los primeros esfuerzos de las décadas de 1960 y 1970 tropezaron con dificultades. Algunos de los primeros proyectos de consulta lograron resultados extraordinarios en los grupos de estudio, los participantes establecieron fuertes relaciones personales entre si y experimentaron una especie de transformación, pero cuando regresaron a sus comunidades fueron excluidos y marginados por haberse acercado demasiado al "enemigo". Ello perjudicó en cierta forma la credibilidad de los esfuerzos de la diplomacia de vía dos, tanto en estos casos en concreto como en un sentido más general. Posteriormente se tuvo en cuenta este aspecto y ahora las consultas contienen elementos poderosos de "reingreso", con el fin de asegurar la debida transferencia del conocimiento a la comunidad en general.

A los participantes se les ayuda a crear proyectos tangibles para dar aplicación a su experiencia y continuar la interacción con miembros de la "otra" comunidad, de una manera segura, una vez que regresan a sus localidades. En los casos de conflicto étnico, esto puede implicar la formación de grupos que incluyan todas las etnias con el fin de realizar proyectos conjuntos, tales como exposiciones de arte o culturales, o estudios de temas importantes como la seguridad, el desarrollo económico y los derechos humanos. Algunos programas de la vía dos van dirigidos a sectores específicos de la sociedad, como los educadores. Los participantes en estos grupos de estudio pueden, por ejemplo, formar comités multiétnicos cuando regresan a su localidad, encargados de revisar la forma en que los textos escolares describen a la otra comunidad. Cuando se crea la oportunidad de que los participantes den aplicación a lo que han aprendido, se acrecienta enormemente el valor de estas iniciativas de la vía dos.

Existen varios ejemplos buenos de proyectos de consulta de la vía dos realizados entre israelíes y palestinos. Vale la pena destacar la labor realizada extraoficialmente por académicos israelíes y palestinos (en Oslo, con los auspicios del gobierno noruego), un componente vital del proceso que llevó al histórico acuerdo entre el primer ministro israelí Yitzak Rabin y el líder de la Organización para la Liberación de Palestina, Yasser Arafat, firmado en el jardín de la Casa Blanca en 1993.

En otro frente, Herbert Kelman, de la Universidad de Harvard, ha venido dirigiendo, desde 1971, una serie de grupos de estudio para la solución de conflictos, integrados por israelíes y palestinos. Aunque todos los que participan en estos grupos lo hacen en carácter personal, puede observarse el efecto de su labor en el hecho de que muchos de los miembros de los equipos de negociación israelíes y palestinos han formado parte de algunos de estos grupos.

DIALOGO

Dentro del contexto de la diplomacia de via dos, el diálogo es una forma de comunicación asistida entre las partes en conflicto, toda vez que ésta no tiene por objeto convencer o persuadir, sino explorar un significado, es decir el significado que los grupos le asignan a su existencia o a circunstancias particulares. Se trata de compartir ese significado y, al hacerlo, encontrar la conexión o el puente para salvar los obstáculos que dividen a los grupos en conflicto. En algunos procesos de diálogo indudablemente participan personas influyentes que, de alguna manera, contribuirán a las negociaciones en la vía uno.

Estos diálogos ayudan a hacer las negociaciones más productivas, ya que generan un intercambio más libre de ideas entre las partes. Es obvio que los diálogos adquieren mayor efectividad en situaciones en que la comunicación oficial se ha interrumpido o se ha estancado.

El diálogo también puede ser vital para crear confianza entre las partes en conflicto, particularmente cuando se realiza a nivel popular.

El reciente giro político hacia la derecha ocurrido en Israel ha afectado seriamente el proceso de paz allí, y por ende los esfuerzos en la vía dos con ese propósito son importantes. Los diálogos son una herramienta especialmente buena cuando existe diversidad dentro de los grupos.

CAPACITACION

La tercera categoría de intervención en la vía dos es la capacitación. Los expertos en solución de conflictos utilizan la capacitación para equipar a las partes en conflicto con las capacidades que les son útiles para solucionar y transformar esos conflictos.

Con frecuencia estas capacidades tienen aplicación en muchas situaciones diferentes, desde las disputas personales hasta los conflictos nacionales o étnicos arraigados. La capacitación puede incluir a participantes de todos los niveles de la sociedad, desde ciudadanos particulares de sectores populares, hasta altas figuras políticas, aunque usualmente la gente participa en su carácter particular. Típicamente las iniciativas de capacitación en la vía dos se concentran en las capacidades de solución de conflictos, tales como comunicación, análisis de conflicto, reconciliación, cooperación y negociación.

Al igual que la mayoría de las iniciativas en la vía dos, los programas de capacitación han sido concebidos para que tengan el efecto máximo en los procesos de solución de conflictos, inclusive los de la vía uno. Los programas de capacitación son también especialmente útiles para generar apoyo popular en favor de la solución de conflictos en naciones cuyos conflictos sociales tienen raíces profundas. La capacitación, el diálogo y la consulta pueden utilizarse juntos en una situación determinada.

Por ejemplo muchas veces el diálogo incluye adiestramiento en la comunicación, a fin de hacer el diálogo más productivo y, frecuentemente, los programas de capacitación utilizan tanto el proceso de diálogo como el de análisis para la solución de problemas, para de esa manera tener la oportunidad de aplicar capacidades recién adquiridas.

EL VINCULO ENTRE LA VIA UNO Y LA VIA DOS

La vía dos, como todas las demás del sistema de vías múltiples, será siempre más efectiva cuando se la utilice en unión y coordinación con actividades en todas las otras vías, inclusive la uno. Los participantes en la vía dos reconocen que el éxito de sus esfuerzos contribuye a un clima favorable para que los líderes de la vía uno puedan llegar a la mesa de negociaciones y comenzar a solucionar oficialmente las diferencias existentes. En casos de conflictos que tienen raíces profundas, la ratificación oficial de tratados de paz es, evidentemente, sólo un paso hacia una paz duradera.

La vía dos, particularmente cuando se utiliza un enfoque de vías múltiples, no sólo brinda apoyo a los esfuerzos que se llevan a cabo en la vía uno, sino que desempeña una función importante por si misma. Los proyectos a nivel popular estimulan el potencial de paz "de abajo hacia arriba", que es tan necesario.

Además, la vía uno se emplea más frecuentemente como una forma de intervenir en casos de emergencia, en tanto que las otras vías pueden utilizarse en cualquier momento, particularmente en su carácter de diplomacia preventiva.

La relación recíproca entre las diferentes vías puede ser sensitiva. Quienes trabajan de una manera extraoficial no quieren sentirse presionados o excesivamente restringidos cuando exploran una opción de política o un proceso al que se opone la vía uno. A menudo el rechazo por parte de los funcionarios que actúan en la vía uno de un plan de vías múltiples impide su aplicación. Cuando se lo acepta o apoya, sin embargo, puede surgir la ayuda mutua, que es tan deseada.

Por otra parte, debe mantenerse informada a la vía uno. Los participantes en la vía dos deben reconocer que si su iniciativa tiene éxito, probablemente tendrán que coordinar sus actividades con la vía uno. Después de todo, son los gobiernos los responsables de la negociación, firma y ratificación de los tratados y demás instrumentos oficiales que puedan requerirse para sellar las iniciativas extraoficiales acertadas.

CONCLUSION

La solución de conflictos de raíces profundas requiere cambio. Cambio en actitud, cambio en estructuras y cambio en las relaciones políticas y jurídicas. El cambio en la esfera política es, en su mayor parte, cuestión de la vía uno. La verdadera solución de conflictos, sin embargo, no se sostiene con el esfuerzo de una sola vía. La diplomacia de la vía dos es un método en expansión y cada iniciativa nueva ofrece la oportunidad de cooperar y colaborar con las actividades de la diplomacia de la vía uno. Al final, sólo a través de la colaboración de todos los sectores de la sociedad y de las estructuras del poder es posible el cambio real.

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* Artículos publicados en "Agenda de la Política Exterior de los Estados Unidos de América", Periódicos Electrónicos de USIS, diciembre de 1996. He hecho reproducción parcial de aquellos que consideré de interés para un debate.

Foto AutorEsta página fue hecha por Luis DALLANEGRA PEDRAZA

** Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Negociación Internacional, Publicado en “Geosur”, Montevideo, Uruguay, Vol. XX, N° 223/224, Nov-Dic de 1998.

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com
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