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CAPITULO VIII

EL ESTABLECIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONSULTA Y LAS BASES PARA LA SEGURIDAD HEMISFERICA

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA *

Con la Octava Conferencia Panamericana (1938) y las dos primeras Reuniones de Consulta (en 1939 y en 1940), EUA logró el establecimiento de las bases necesarias para el total control del sistema a través del "monroísmo", quedando totalmente relegado el "bolivarismo". En este último caso, debido más a la falta de unidad y consecuente debilidad latinoamericana -que carecía de un proyecto regional, tanto para la cooperación interna, como para su inserción internacional- que por "exclusiva imposición" de EUA. Los planes latinoamericanos -en el nivel individual, ya que no había planes ni proyectos conjuntos- estaban vinculados a los problemas económicos y sociales y, a lo largo de todo el panamericanismo, habían indicado que estos problemas estaban íntimamente ligados a los problemas de seguridad. Es más, seguirán insistiendo en esta propuesta luego de la creación de la OEA, pero sin éxito.

Octava Conferencia Panamericana

Se celebró en la ciudad de Lima en 1938 y participaron los 21 Estados miembro (1).

La principal preocupación era el desarrollo de una cooperación interamericana más efectiva frente a la creciente amenaza extra-continental. Debemos recordar que estaban en los albores de la Segunda Guerra Mundial. Con tal motivo se emitió una Declaración, que se denominó "Declaración de Lima" o "Declaración de la Solidaridad Interamericana: (ver también Declaración de Lima). En ella, se reafirma la solidaridad continental contra toda intervención o actividad extraña que pueda amenazar los principios de aquélla, estableciendo el procedimiento de consulta y actuando los Estados Americanos en forma independiente en su capacidad individual, reconociéndose de esta forma la igualdad jurídica como Estados soberanos. Las consultas se realizarían a iniciativa de los Estados, en las distintas capitales, por los Ministros de Relaciones Exteriores.

Se recomendó asimismo en esta Conferencia, al Comité de Expertos, que continuara el estudio sobre reclamaciones pecuniarias e intervención diplomática; tema especialmente controvertido este último, dadas las expropiaciones petroleras llevadas a cabo en México y Bolivia contra compañías norteamericanas (2).

Avances Logrados en el Sistema Interamericano hasta la Segunda Guerra Mundial

Uno de los principales objetivos del Sistema ha sido el arreglo pacífico de las disputas interamericanas. Los logros alcanzados en este tema han sido muy pobres, pese a que el Panamericanismo ya tenía 50 años de antigüedad.

Se establecieron los mecanismos necesarios para mantener la paz y para resolver amigablemente las disputas, pero los instrumentos no recibieron las ratificaciones necesarias ni esperadas como para su vigencia efectiva. Hubo más intervenciones de la Liga de las Naciones y de la Corte de Justicia Internacional en el arreglo de las disputas interamericanas que las que se solucionaron, o se intentó solucionar a través de los mecanismos adoptados por el Sistema.

Un tema que no había sido aspiración de base en las distintas Conferencias Panamericanas, es el de la Seguridad del Continente Americano. Hasta el momento no se había tratado este punto, aunque para la defensa hemisférica estaba la Doctrina Monroe. No obstante ello, nunca debió utilizarse en este sentido, convirtiéndose más bien en una herramienta de EUA para asegurarse la hegemonía del Continente.

Al acercarnos a la finalización de la década de los '30, se iba deteriorando cada vez más la situación en Europa, convirtiéndose en la principal preocupación de EUA.

Existen dos puntos a tener en cuenta en este momento histórico. En primer lugar, se inicia el proceso de preparación para la conformación de políticas de seguridad por parte de EUA, que llevarán antes de 1941 a la ruptura de la neutralidad. En segundo lugar, algunos países latinoamericanos, especialmente en el cono sur, no estaban tan preocupados por su seguridad, sino por el desarrollo de sus relaciones comerciales con Europa. Para este caso, el principal preocupado era Argentina.

Como hemos visto, en las Conferencias que se celebraron en Buenos Aires (1936) y en Lima (1938), se comenzó a tratar y a avanzar sobre el tema de la seguridad colectiva, a través del principio de consulta.

En lo que hace a los problemas económicos y sociales, pese a que había sido advertido por varios Estados latinoamericanos que estaban íntimamente ligados a la seguridad, no hubo avances (3).

Primera Reunión de Consulta

En 1939 se celebró en Panamá, la Primera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, siguiendo los lineamientos de las Conferencias de Buenos Aires (1936) y de Lima (1938).

En el temario se incluían tres puntos: 1) neutralidad; 2) protección de la paz en el hemisferio occidental; y 3) cooperación económica.

En lo que hace al primer punto del temario, se adoptó una "Declaración General de Neutralidad". Con tal propósito, se creó un Comité Interamericano de Neutralidad cuya tarea era formular las recomendaciones al respecto. Los Estados latinoamericanos reclamaron por su parte que se estableciera un límite de 300 millas (4) para las aguas adyacentes al Continente, a los efectos de que sus costas quedaran libres de todo acto hostil por parte de cualquier nación beligerante no americana. Ya con motivo de la Primera Guerra Mundial, varias repúblicas americanas habían intentado una declaración en este sentido, sin éxito alguno. En el Preámbulo de la Declaración, quedó constancia de ese intento llevado a cabo con anterioridad.

Con el fin de reforzar la neutralidad se adoptaron otras medidas que contemplaban el llamado a Reunión de Consulta, para el caso de que los territorios coloniales europeos que se encontraban en la región americana fueran sujetos a jurisdicción de otro Estado no americano, generando por ello un peligro para la seguridad del Continente.

Respecto del tema de las ideologías denominadas subversivas, se resolvió recomendar a los gobiernos que dictasen las disposiciones necesarias para eliminar la propaganda de doctrinas que pusieran en peligro el ideario democrático interamericano.

En lo que hace al tema de la cooperación económica, se resolvió crear un Comité Asesor Financiero y Económico Interamericano, con el fin de estudiar las formas de reducir las consecuencias económicas de la guerra para los Estados americanos, e incrementar a su vez la cooperación entre ellos. Cabe destacar que uno de los primeros proyectos de este Comité fue la elaboración de uno destinado a la creación de un Banco Interamericano, cuyo convenio quedó abierto a la firma en 1940, pero no tuvo las ratificaciones necesarias (5).

Segunda Reunión de Consulta

Se celebró en la ciudad de La Habana en 1940. La situación internacional se había hecho más amenazadora para la seguridad del Continente, ya que la ocupación alemana, con la invasión a Francia había llegado hasta el Atlántico.

Uno de los puntos más importantes que se trató, fue el de la posibilidad de transferencia de colonias en el Continente; ya considerado en la Reunión de Consulta de Panamá. En esta Reunión se adoptó la Resolución de La Habana, referente a la Administración Provisional de Colonias (6). Ante la posible amenaza de que alguno de los territorios pudiera cambiar de soberanía, las Repúblicas Americanas decidieron crear un Comité de Emergencia para administrarlas. Asimismo, se decidió el establecimiento de una Comisión Americana de Administración Territorial, la que, luego de alcanzadas las ratificaciones necesarias para su vigencia, reemplazaría al Comité de Emergencia.

También en esta Reunión se adoptó la Resolución XV relativa a la "Asistencia Recíproca y Cooperación Defensiva de las Naciones Americanas". Podemos decir que éste fue el primer antecedente inmediato del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947. En esta Resolución, las Repúblicas Americanas declaraban: "Que todo atentado de un Estado no Americano contra la integridad o la inviolabilidad del territorio, contra la soberanía o independencia política de un Estado Americano, será considerado como un acto de agresión contra los Estados que firman esta Declaración. En el caso de que se ejecuten actos de agresión, o de que haya razones para creer que se prepara una agresión por parte de un Estado no Americano contra la integridad o la inviolabilidad del territorio, contra la soberanía o independencia política de un Estado Americano, los Estados signatarios de la presente declaración consultarán entre sí para concertar las medidas que convenga tomar..." (7).

También se ocupó esta Reunión de la solución pacífica de los conflictos, mediante la adopción de la Resolución XIV, creando un Comité de Paz Interamericano.

Por la Resolución VII se trató el tema de las actividades subversivas bajo el nombre de "Propaganda de Doctrinas Tendientes a Poner en Peligro el Común Ideario Democrático Interamericano, o a Comprometer la Seguridad y Neutralidad de las Repúblicas Americanas"; recomendando medidas para combatir estas ideologías, en el mismo tono en que se hiciera en Panamá.

Por Resolución XXV se trató el problema de la cooperación económica y financiera, intensificando las actividades del Comité Consultivo creado con tal fin en la Reunión de Panamá, a los efectos de incrementar el comercio entre los países americanos, de aquellos productos que anteriormente se exportaban a países europeos.

La preocupación de EUA sobre la seguridad del Continente -léase su propia seguridad- lo llevó a proponer a las Repúblicas Americanas, la instalación de bases norteamericanas en sus territorios. Por su parte, los gobiernos latinoamericanos se manifestaron reticentes a esto, ya que lo consideraban como un nuevo avance norteamericano en el terreno de la Doctrina Monroe. No obstante ello, uno de los que aceptaron inmediatamente y sin ningún tipo de reticencias, fue el gobierno de República Dominicana. Con posterioridad, varios Estados de la región fueron celebrando acuerdos bilaterales para la instalación de estas bases, a cambio de determinados beneficios en materia de re-armamento y desarrollo de infraestructura.

El gobierno de Franklin D. Roosevelt ya había roto la neutralidad con anterioridad a la celebración de la Segunda Reunión de Consulta, al ceder en setiembre de 1940 cincuenta destructores a Gran Bretaña a cambio de bases marítimas en el hemisferio occidental. Gran Bretaña, por su parte, había quedado sola en la guerra y, si sucumbía, el Eje podía dominar Europa, Asia, Africa y Australia.

El 11 de marzo de 1941, el Congreso norteamericano aprobó la Ley de Préstamos y Arriendos de material de guerra, necesario para los países cuya defensa fuera esencial para la seguridad de EUA; y en agosto de 1941 Franklin D. Roosevelt y Winston Churchil proclamaban la Carta del Atlántico, en la que se establecían los lineamientos básicos de la futura Declaración de las Naciones Unidas (1942); además, examinaron el conjunto de los problemas de abastecimientos bélicos, previstos en la Ley de Préstamos y Arriendos, para las fuerzas armadas de EUA y para los países comprometidos en la resistencia a las agresión.

Tercera Reunión de Consulta

Dos días después del ataque a Pearl Harbour, el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Juan B. Rosetti, enviaba una nota al presidente del Consejo Directivo de la Unión Panamericana en Washington, a fin de que hiciera una urgente convocatoria a la Tercera Reunión de Consulta, con el objeto de consultarse sobre la adopción de medidas adecuadas a la defensa del hemisferio. Este fue el primer acto de agresión previsto en la Reunión de La Habana (1940) y fue considerado como un acto de agresión contra la soberanía de todo el Continente.

Esta Reunión tuvo lugar en Río de Janeiro en 1942. El 10 de diciembre de ese año, el gobierno norteamericano presentaba un memorándum dirigido a los Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas, recordándoles la Resolución sobre Asistencia Recíproca de la Reunión de La Habana (1940). Al día siguiente, Alemania declaraba la guerra a EUA.

De esta Reunión surgieron varias Resoluciones. En una de ellas, se recomendaba la ruptura de relaciones diplomáticas por parte de los países Americanos con las potencias del Eje y con sus aliados. Asimismo, se recomendaba la ruptura de relaciones comerciales y financieras.

La actitud de la Argentina deterioró las buenas relaciones que mantenía con EUA. La delegación, presidida por el Canciller Ruiz Guiñazú, de acuerdo con instrucciones del Presidente Castillo, se negó a aceptar la propuesta inicial, que obligaba a las Repúblicas Americanas a una ruptura inmediata.

Ante el temor de perder la unanimidad (8), EUA aceptó la fórmula que "recomendaba" (sin hacerlo obligatorio) el rompimiento de las relaciones diplomáticas con el Eje, dejando que cada país decidiera si rompería, y cuándo, esas relaciones.

La neutralidad que el gobierno de Castillo mantenía, luego del ataque a Pearl Harbour, llevó a EUA a utilizar métodos de presión para modificar la postura de Argentina. Estas presiones se centraron fundamentalmente en las negociaciones que, sobre armamentos, el gobierno argentino mantenía en Washington. Asimismo, Argentina aspiraba a recibir facilidades del gobierno norteamericano para el establecimiento de la industria pesada; pero tal apoyo no fue otorgado por causa de la conducta internacional de aquél país (9).

Respecto de las actividades subversivas, se decidió crear un Comité de Emergencia para la Defensa Política, a fin de hacer las recomendaciones respecto de los actos de agresión de carácter militar, tales como el espionaje sistemático, el sabotaje y la propaganda subversiva. También se recomendó a los países Americanos que adoptaran medidas legislativas con el objeto de reprimir todo tipo de actos contra las instituciones democráticas de los Estados del Continente.

Una tarea especial del Comité -que estaba formalmente dedicado a la lucha contra el fascismo y que en realidad hacía memoranda para EUA- era la lucha en nombre de la "solidaridad panamericana" contra aquellos que se subordinan al dictado de EUA. A este mismo objetivo servía la denominada Doctrina Guani (10), por la que los países Americanos no deberían reconocer en época de guerra a ningún gobierno de América mientras "...no se convencieran de que estos gobiernos tienen carácter eminentemente nacionalista, y están preparados para cumplir los acuerdos militares interamericanos" (11).

Uno de los acuerdos más importantes fue la creación de una "Junta Interamericana de Defensa", integrada por los representantes de los Ministerios de Defensa y Estados Mayores de las Repúblicas Americanas. Esta Junta, instituida sólo por el período de la Segunda Guerra Mundial, inició sus funciones dos meses después de finalizada la Reunión de Río de Janeiro. Su actividad facilitó en gran medida el establecimiento del control norteamericano sobre los ejércitos latinoamericanos y la creación de un bloque militar en el hemisferio occidental.

Se aprobó además una Resolución, mediante la que, cualquier Estado miembro de la Unión Panamericana podía exigir la aplicación de sanciones contra cualquier otro Estado miembro, en caso de violación de acuerdos firmados con otros Estados del Continente, o existan serios fundamentos para suponer que se preparan acciones que podrían poner en peligro la paz y la solidaridad americana. Esta fórmula permitía, a algunos países (léase EUA), intervenir en los asuntos internos de otros, ya que la calificación de las acciones a las que se podría aplicar sanciones, era atribución del país interesado, a la vez que podría incluir una gama muy amplia de acciones.

También se adoptó la resolución de incorporar a todos los países miembros a la "Carta Atlántica". Se aprobó la movilización de todos los recursos económicos y los medios de transporte de los países latinoamericanos, para las necesidades de la guerra; esto es, para las necesidades de la industria bélica de EUA. Además de esto, EUA firmó acuerdos bilaterales con 16 Estados latinoamericanos, sobre la eliminación, durante el tiempo de guerra, de las limitaciones comerciales y barreras aduanales, lo que facilitaría, en gran medida, la penetración de los capitales de los monopolios norteamericanos en estos países.

De esta manera, en las tres primeras Reuniones de Consulta, EUA logró la aprobación de una serie de documentos que no habían sido aprobados en las Conferencias Panamericanas (12)



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre EUA y América Latina: ¿Predomicio "monroista" o Unidad Americana? , (Buenos Aires, Edic. del Autor, 1994), ISBN: 950-43-5524-2.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

* Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com


(1) En esta Conferencia, al igual que en la Primera Conferencia Panamericana, no se firmaron Tratados ni Convenciones; sólo se adoptaron Resoluciones.

(2) Ver CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., págs. 137-140.

(3) Ibídem, págs. 137-140.

(4) Antecedente de las tesis sostenidas por los latinoamericanos de las 200 millas marinas sobre Derechos del Mar.

(5) Ver más arriba Séptima Conferencia Panamericana, sobre el tema de la creación de un Banco Interamericano.

(6) Ver Anexo B (B.25.).

(7) Ver CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 144. Un Estado no Americano, en este caso, podría ser Alemania, como luego pasó a ser la URSS, pero no se había contemplado -como es lógico que así fuera- la posibilidad de un atentado por parte de un Estado Americano, por ejemplo EUA. De esta manera, la Doctrina Monroe seguía avanzando y el bolivarismo estaba totalmente desdibujado. En definitiva, EUA buscaba sentar las bases de su propia seguridad, la que luego de lograda en el ámbito hemisférico, tratará de perfeccionar a través de la creación de la OTAN y otros organismos de seguridad a lo largo de la "línea fronteriza inter-bloques".

(8) Las decisiones en el marco de la Unión Panamericana (previas a la existencia de la OEA), se adoptaban por unanimidad; posteriormente, en el marco de la OEA y del TIAR., se adoptará el procedimiento de los 2/3 de los votos. La unanimidad, daba una especie de derecho de veto a los países latinoamericanos, "derecho" que perdieron a partir de 1947-48.

(9) Ver Conil Paz, Alberto y Ferrari, Gustavo, Política Exterior Argentina (1930-1962), (Buenos Aires, Círculo Militar, 1971), págs. 100-101.

(10) Por el nombre del Presidente de Comité, el Canciller uruguayo Alberto Guani.

(11) Ver Matos Ochoa, Sergio, El Panamericanismo a la Luz del Derecho Internacional, (Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1980), págs. 152-153. Asimismo, Welles, Summer, Where are we Heading, (New York, 1946), pág. 196. Ver también CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 154

(12) Ver Organización de Estados Americanos, Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (Aplicaciones), (Washington D.C., Secretaría General, 1973), Vol. I, pág. 7. Asimismo, Laviña, Félix y Baldomir, Horacio, Instrumentos Jurídicos para el Mantenimiento de la Paz en América, (Montevideo, Edic. de los Autores, 1979), págs. 61-63. Igualmente, Matos Ochoa, Sergio, El Panamericanismo..., op. cit., págs. 151-153.