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CAPITULO IV

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA *

Primera Conferencia Panamericana

La invitación a una Conferencia Panamericana data de 1881, oportunidad en que el Secretario de Estado de EUA, James Blaine, convocó a la América del Norte y del Sur "para tomar parte de un Congreso General que debería reunirse en Washington en 1882, con el objeto de considerar y discutir los métodos de prevenir las guerras entre los países de América".

En la invitación, el Secretario de Estado aclaraba que "está muy lejos del ánimo de este gobierno presentarse en modo alguno ante el Congreso como protector de sus vecinos o como árbitro predestinado y necesario de sus disputas" (1).

Sin embargo, la iniciativa no prosperó por diversos motivos: la muerte del presidente de EUA; la separación de James Blaine de la Secretaría de Estado; la guerra entre Chile y Perú; y la falta de pronunciamiento sobre el tema por parte del Congreso de EUA. Esto se comunicó a las demás repúblicas del continente mediante una circular, avisando que la propuesta se difería para una mejor oportunidad.

En 1888, el Congreso de EUA se expidió mediante una ley, autorizando al Presidente a convocar a una Conferencia de los Estados del continente, determinando a su vez los temas a discutir.

En 1889/90 se celebró en la ciudad de Washington la Primera Conferencia Panamericana. Asistieron 18 Estados. República Dominicana, aduciendo como motivo el hecho de que EUA no había ratificado un Tratado de Arbitraje y Reciprocidad Comercial firmado en 1884, se negó a concurrir (2).

En el temario de esta Primera Conferencia había tres puntos principales: 1) sobre "reclamaciones e intervención diplomática" que estaba relacionado con el "derecho de extranjería; 2) creación de una "unión aduanera"; 3) "arreglo pacífico de las disputas".

América Latina estaba preocupada por los temas vinculados con el derecho de conquista y el derecho de los extranjeros, mientras que EUA le daba mayor importancia a las cuestiones aduaneras y comerciales.

El tratamiento del primer punto del temario estuvo íntimamente vinculado al temor de los Estados latinoamericanos a enfrentarse a intervenciones por parte de EUA cada vez que surgieran problemas entre sus gobiernos y las empresas comerciales originarias del país del norte, en sus respectivos territorios. Ya en la Primera Conferencia Panamericana se alcanza a notar la situación dada por el interés comercialista de EUA y los reparos de las pequeñas naciones latinoamericanas.

Sobre el tema, la Conferencia recomendó: "1) Los extranjeros gozan de todos los derechos civiles de que gozan los nacionales, y pueden hacer uso de ellos, en el fondo, la forma o procedimiento, y en los recursos a que den lugar, absolutamente en los mismos términos que dichos nacionales. 2) La Nación no tiene ni reconoce a favor de los extranjeros ninguna otras obligaciones o responsabilidades que las que a favor de los nacionales se hallen establecidas en igual caso por la Constitución y las leyes".

Los principios del derecho internacional en ese momento establecían diferencias entre nacionales y extranjeros, desde el momento en que -independientemente de cómo se tratare a los nacionales- se requería una conducta mínima para el tratamiento de los extranjeros. Por otra parte, los dos puntos de la recomendación mencionada apuntaban a la conformación de un Derecho Internacional Americano, y EUA no sólo se oponía, sino que negaba la existencia de una Ley Internacional Americana (3).

La oposición estadounidense a la recomendación de la Conferencia queda expuesta en la declaración del delegado cuando dice: "No puedo estar de acuerdo en ninguna opinión que disminuya el derecho o reduzca el poder de un país por reclamaciones diplomáticas, que es la manifestación misma de su fuerza moral y de su vitalidad, para proteger los derechos e intereses de sus ciudadanos" (4).

Esta es la primera exposición del problema de la intervención en el curso del panamericanismo; tema que luego dominará en la mayoría de las conferencias.

Esta recomendación era la esencia de la Doctrina Calvo. Calvo estableció las bases intelectuales de la doctrina de la no intervención. Mediante su cláusula se aseguraba que el extranjero no recurriera a la protección diplomática de su gobierno cuando sufriera un daño real o imaginario de las autoridades de un país, obteniendo de esta manera una situación de privilegio respecto de los nacionales del país (5).

El segundo punto del temario, ya había sido tocado con anterioridad, y se resolvió mediante la creación de una Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas. Existió una gran oposición a la creación de una Unión Aduanera, especialmente por parte de Argentina, que ya había manifestado uno de sus rasgos de política externa: su aislamiento continental, y ahora introducía un segundo rasgo: su política de oposición a EUA. La posición detentada por Argentina estaba basada en que la comunidad de sus intereses se encontraban en Europa, especialmente en sus relaciones estrechas con Gran Bretaña. En su discurso, justificando su oposición a la creación de una Unión Aduanera, el delegado argentino Roque Sáenz Peña dijo: "No me falta afecciones ni amor por la América, me falta desconfianza e ingratitud por la Europa; yo no me olvido que allí se encuentra España, nuestra madre, contemplando con franco regocijo el desenvolvimiento de sus viejos dominios bajo la acción de los pueblos generosos y viriles que heredaron su sangre; que allí está la Italia, nuestra amiga, y la Francia nuestra hermana, que ilumina con efigie de diosa las aguas de Nueva York rielando el continente libre por excelencia..." Su discurso lo culmina con la frase que se haría famosa: "Sea América para la humanidad!" y cuyo propósito era contradecir el ¡América para los Americanos! de la declaración de Monroe. Arthur Whitaker dice, refiriéndose al discurso de Sáenz Peña, que le hubiera faltado agregar: "y Gran Bretaña, nuestro financiero, nuestro mejor cliente y nuestro vigilante" (6).

El tercer tema no tuvo éxito, pese a que se aprobó un Plan de Arbitraje como "principio de derecho internacional americano para el arreglo de las diferencias, disputas o controversias que puedan surgir entre dos o más de ellas". El Tratado fue firmado por 11 Estados, pero no se ratificó en la fecha establecida (7).

Segunda Conferencia Panamericana

Se celebró en la ciudad de México entre 1901/02. Se firmaron nueve instrumentos. No participaron Brasil y Venezuela. En el primer caso, porque el delegado de Brasil había fallecido y en el segundo, la delegación venezolana se retiró de la Conferencia (8).

Entre los meses de mayo y julio de 1899 había tenido lugar la celebración de la Primera Conferencia de Paz de La Haya, a la que asistieron sólo EUA y México como representantes de los Estados americanos. En esta Conferencia se adoptó el acuerdo de Arreglo Pacífico de Disputas Internacionales, creándose la Corte de Arbitraje Permanente de La Haya (9).

Los temas a tratarse, de acuerdo con el temario, eran: 1) arbitraje (vinculado a las reclamaciones pecuniarias); 2) asuntos comerciales; 3) arbitraje obligatorio; 4) derecho de los extranjeros (ya tratado en la Primera Conferencia Panamericana).

El más difícil de los temas fue el del arbitraje. Se firmaron tres acuerdos distintos: 1) un Protocolo de adhesión al Acuerdo de La Haya, adoptando los principios establecidos en el mismo como parte de las leyes internacionales americanas. Fue firmado por dieciséis Estados. El Acuerdo de La Haya establecía el arbitraje voluntario.2) Se firmó un Tratado ligado también al Acuerdo de La Haya, por el que se aceptaba el arbitraje por reclamaciones pecuniarias. Fue firmado por dieciséis Estados. 3) Se firmó un Tratado de arbitraje obligatorio, que era más bien un acuerdo para aceptar arbitrajes, al igual que su antecesor de la Primera Conferencia Panamericana. Fue firmado por nueve Estados y seis lo ratificaron posteriormente. EUA no firmó este último tratado (10).

El tema vinculado al derecho de los extranjeros, fue rechazado por EUA, porque interpretaba que este instrumento facilitaba la intervención por parte de los países latinoamericanos (11).

En cuanto a los asuntos comerciales, se trató la reorganización de la Oficina Comercial, creándose un Consejo Directivo, cuya presidencia la ejercía el Secretario de Estado de EUA e integrado por este país y los representantes de los gobiernos de los demás países americanos acreditados en Washington. Esto implicaba que cualquier Estado americano que no tuviera representación en Washington, no podía participar de las reuniones ni de las decisiones panamericanas (12).

Una medida digna de destacar, fue la creación de la Oficina Sanitaria Internacional (13) en Washington en 1902, como primer organismo especializado (14).

En el período que transcurrió hasta la Tercera Conferencia Panamericana, ocurrieron una serie de acontecimientos importantes. Gran Bretaña y Alemania, a las que posteriormente se les unió Italia, bloquearon a Venezuela con el propósito de obligarla a pagar deudas que este país había contraído con aquellas potencias. El bloqueo ocurrió en 1902 y motivó la proclamación de la Doctrina Drago (15).

En 1901, EUA y Gran Bretaña firmaron el Tratado Hay-Pauncefote -ratificado en 1902- por el que el último país renunciaba a sus derechos de compartir el control del Canal de Panamá, estableciéndose el principio de neutralidad y de libertad de navegación, reconocidos para el Canal de Suez (16).

EUA estableció protectorados en Panamá y Cuba, proclamando para esa época el Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe (1904). Respecto de Cuba, adoptó la Enmienda Platt, concediendo a EUA el derecho de intervenir en este país, obligándolo por otra parte a no firmar Tratado ni Pacto alguno con ninguna potencia extranjera que pudiera hacer peligrar la independencia de Cuba. Se estableció también que, de ninguna forma Cuba podía autorizar a ninguna potencia extranjera a obtener, para colonización o para fines militares, navales u otros, el establecimiento o control en o de cualquier parte de la Isla (17).

Este período marcó el inicio de las intervenciones de EUA, especialmente en la zona de Centroamérica y Caribe; proceso que duró hasta el final de la Política del Buen Vecino (18).

Tercera Conferencia Panamericana

Se celebró en la ciudad de Río de Janeiro, y al igual que en la Segunda Conferencia Panamericana, asistieron 19 Estados. No participaron Haití y Venezuela.

La idea de EUA respecto de los temas a ser tratados en esta Conferencia, era que no se incluyera ninguno que tuviera connotaciones políticas.

Los puntos del temario fueron: 1) arbitraje por reclamaciones pecuniarias. Se extendió por cinco años más el convenio firmado durante la Segunda Conferencia Panamericana. 2) Elaboración de un Código de Derecho Internacional Público y Derecho Internacional Privado. Este tema ya había sido fruto de una Convención durante la Segunda Conferencia Panamericana. Se nombró una Comisión Internacional de Jurisconsultos, para que elaborase proyectos de código. Este Convenio fue ratificado, a diferencia del adoptado en México, teniendo la Comisión su primera reunión en Río de Janeiro en junio-julio de 1912. 3) Reorganización de la Oficina Comercial, sobre una base más permanente. Se extendió su período por diez años más. 4) Adhesión al principio de arbitraje para las disputas interamericanas. 5) Adhesión a la Segunda Conferencia de Paz de La Haya. 6) Tratamiento del tema relativo al cobro compulsivo de las deudas públicas. Respecto de este punto -durante la Conferencia- EUA logró que se delegara a la Conferencia de Paz de La Haya (19) su tratamiento . Su propósito era lograr mantenerse dentro de los esquemas de las leyes internacionales universales, antes que someterse a un acuerdo mediante el que se obligara junto con los Estados latinoamericanos (20).

Con posterioridad a la Conferencia celebrada en Río de Janeiro, se llevó a cabo la Segunda Conferencia de Paz de La Haya (1907). En ésta, los Estados latinoamericanos intentaron infructuosamente hacer aceptar la Doctrina Drago como ley internacional. Por su parte, EUA logró la aceptación de su propuesta -Cláusula Porter- que establecía la renuncia al empleo de la fuerza para el cobro de las deudas públicas, pero se permitía, bajo ciertas condiciones; particularmente cuando el país deudor se negaba a someter el asunto a arbitraje o, en el caso de aceptarlo, no nombraba oportunamente al árbitro o, en el caso de realizado el arbitraje, no ejecutaba el laudo. Esto significaba el reconocimiento de hecho de la intervención por parte de EUA, lo que perjudicaba a los latinoamericanos. La mayoría de los Estados latinoamericanos firmó el Convenio donde estaba la propuesta norteamericana, pero diez de ellos lo hizo con reservas, aparte de que muy pocos lo ratificaron (21).

Otra reunión importante, fue la Conferencia de Estados Centroamericanos, bajo los auspicios de EUA y México, en la que se adoptaron medidas para el arreglo pacífico de las disputas. Se estableció una Corte de Justicia Permanente, pero tuvo corta vida. Se adoptó la Doctrina Tobar por parte de las Repúblicas Centroamericanas en 1907 (22).

Cuarta Conferencia Panamericana

Se celebró en la ciudad de Buenos Aires en 1910. Participaron 20 Estados. Bolivia no asistió, adhiriéndose posteriormente a los instrumentos que emanaron de la Conferencia.

Dentro de su temario, no figuró lo relativo a los sistemas para la solución de conflictos, de manera que no se avanzó en materia de conciliación y arbitraje.

Los temas tratados fueron: 1) reclamaciones pecuniarias; 2) la Oficina Internacional. Respecto de este segundo punto, la Unión Internacional de Repúblicas Americanas fue rebautizada con el nombre de Unión de Repúblicas Americanas, mientras que la Oficina Internacional se convirtió en la Unión Panamericana. La existencia de la Unión Panamericana se extendió por resolución, por un período de diez años más (23).

Primera Aproximación a la Realidad Interamericana

La primera etapa que se puede establecer dentro de la historia del panamericanismo tiene como hito a la Primera Guerra Mundial, acontecimiento que ocurrió entre la Cuarta y la Quinta Conferencias. Hasta ese momento los frutos del panamericanismo fueron escasos, casi nulos. Fue un panamericanismo por inercia. Muy pocos acuerdos fueron ratificados hasta ese momento, y los que lo fueron, eran los menos importantes. Por otra parte, los intentos por establecer un mecanismo efectivo para arreglar pacíficamente las disputas interamericanas, prácticamente no progresaron, pese a haber sido uno de los principales propósitos del panamericanismo. Durante los acontecimientos provocados por la Primera Guerra Mundial, no existía en el Sistema Interamericano un mecanismo similar al que se contó mediante las dos primeras Reuniones de Consulta -de Panamá y La Habana en 1939 y 1940 respectivamente-, que culminó posteriormente en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Por el contrario, privó la Doctrina Monroe, a la vez que EUA no tenía motivos para adoptar compromisos de defensa de los paises latinoamericanos (24).

El período que transcurrió entre la Cuarta y Quinta Conferencias fue el de mayor intervencionismo por parte de EUA en América Latina. Luego de Theodoro Roosevelt -mentor del primer corolario a la Doctrina Monroe- sucedió en la presidencia de EUA William H. Taft (1909-1913) que inauguró la diplomacia del dólar, provocando tantas intervenciones como su predecesor. A continuación asumió Woodrow Wilson (1913-1921), quien denunció la diplomacia del dólar, pero que fue más intervencionista que los otros dos. Se efectuó la ocupación de Veracruz y la expedición de Pershing contra Pancho Villa en México, la ocupación de Veracruz; la ocupación de la .República Dominicana, Haití y Nicaragua por los marines norteamericanos (25).

Además de la actitud intervencionista de EUA -que mal hablaba de un Panamericanismo- no hubo solidaridad interamericana durante el período de la Primera Guerra Mundial, ya que ocho paises latinoamericanos declararon la guerra a Alemania, pero sólo Brasil y Cuba tuvieron una intervención activa, aunque muy superficial. El resto de los Estados latinoamericanos: Argentina, Chile y México adoptaron un comportamiento neutral (26).

Con posterioridad a la Primera Guerra Mundial se creó la Liga de las Naciones (Sociedad de Naciones), ofreciendo ciertas esperanzas a los Estados latinoamericanos de encontrar una forma de protección frente a EUA, como así también provocó cierto resquemor en medios influyentes norteamericanos, el hecho de que surgiera algún elemento que limitara a la Doctrina Monroe, principal instrumentos que podría asegurar su hegemonía en el continente.

No obstante ello, y pese a no haber formado parte de la Liga, el país del Norte procuró neutralizarla incluyendo dentro del Pacto, en el artículo 21 una cláusula en la que se consideraba a la Doctrina Monroe como un "entendimiento regional" que sólo podía ser interpretada por EUA: "Nada de lo que incluye este Convenio se considerará como afectando la validez de los compromisos internacionales, tales como tratados de arbitraje o entendimientos regionales, como la Doctrina Monroe, para asegurar el mantenimiento de la paz". Debe destacarse que, hablar de la Doctrina Monroe, no es hablar precisamente de un "entendimiento regional". No obstante ello, el Senado de EUA no quedó satisfecho, proponiendo la siguiente enmienda al artículo 21: "Estados Unidos no se someterá a ningún arbitraje ni investigación, ya sea por la Asamblea o por el Consejo de la Liga de las Naciones, que ha quedado establecida de acuerdo con el tratado de paz, problema alguno que, a juicio de EUA, dependa o se relacione a su política establecida desde tiempo atrás, conocida como la Doctrina Monroe; tal doctrina sólo puede ser interpretada por Estados Unidos y por este medio se declara quedar totalmente fuera de la jurisdicción de dicha Liga de las Naciones y completamente inafectable por cualquier previsión contenida en el tratado de paz con Alemania" (27).

Este artículo 21 del Pacto, que había sido poco satisfactorio para el Senado de EUA, fue de gran preocupación para América Latina. Argentina, México y El Salvador, al firmar el Convenio, declararon no reconocer a la Doctrina Monroe como entendimiento regional.

La Primera Guerra Mundial, trajo como consecuencia también, que revirtiera el proceso de relaciones comerciales, ya que hasta el momento, el grueso del movimiento comercial latinoamericano se efectuaba con Gran Bretaña y Alemania. La depresión provocada por la guerra, tuvo como saldo un mayor ascendente económico, además del político, para EUA, respecto de América Latina (28).

Durante el período de entre-guerras se sucedieron varias intervenciones de EUA a países centroamericanos y del Caribe recurriendo, a su vez, a la política del no reconocimiento de aquellos Estados cuyo gobierno fuera establecido por un golpe de Estado (Doctrina Tobar). Como contrapartida, México adoptó la Doctrina Estrada por la que se proclama el reconocimiento automático, sin referencia a los orígenes. México estaba sufriendo los efectos de la política norteamericana del no reconocimiento (29)



© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre EUA y América Latina: ¿Predomicio "monroista" o Unidad Americana? , (Buenos Aires, Edic. del Autor, 1994), ISBN: 950-43-5524-2.


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

* Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).

e-Mail: luisdallanegra@gmail.com


(1) Caicedo Castilla, José J., El Panamericanismo, (Buenos Aires, 1961), pág. 25.

(2) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 64.

(3) EUA siempre negó la existencia de cualquier factor "supranacional" que pudiera obligarlo; salvo que lo controlara.

(4) Ibídem, págs. 64-65. El delegado de EUA era William Trescot. Haití se abstuvo, indicando que pese a que estaba de acuerdo con la parte 2), su Constitución no concedía a extranjeros plenos de derechos de propiedad. El resto de los Estados americanos aprobó la recomendación.

(5) Existen varios tipos de cláusula Calvo: 1) que comprende la esencia de la enunciación de la doctrina; esto es que el Estado no reconocerá a los extranjeros más que aquello que reconoce a sus nacionales por la Constitución; 2) se admite la interposición diplomática sólo en caso de denegación de justicia; 3) la inserción en acuerdos de una cláusula por la que el extranjero se obliga a agotar los recursos locales antes de intentar cualquier reclamación diplomática. Sobre el tema ver Sepúlveda, César, Martínez Báez, Antonio y García Robles, Alfonso, Carlos Calvo: Tres Ensayos Mexicanos, (México, Secretaría de Relaciones Exteriores, Tlatelolco, 1974).

(6) Whitaker, Arthur, La Argentina y los Estados Unidos, (Buenos Aires, Proceso, 1956), pág. 114. Se puede ver la transcripción completa del discurso de Sáenz Peña en Política Exterior de la República Argentina, op. cit., págs. 76-79.

(7) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 67.

(8) Ibídem, pág. 70.

(9) Ibídem, pág. 69.

(10) Ibídem, pág. 70.

(11) Ibídem, pág. 70.

(12) Ibídem, págs. 70 y 77.

(13) Ibídem, págs. 70 y 71.

(14) Los instrumentos firmados se encuentran en el Anexo A (A.1., A.2., A.3., A.4., A.5., A.6., A.7., A.8., A.9.).

(15) Este tema fue tratado en el capítulo correspondiente a la Doctrina Monroe.

(16) Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia Mundial de las Relaciones Internacionales y Naciones Unidas, (México, FCE, 1976), pág. 1065 Ibídem, pág. 70.

(17) Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia ..., op. cit., pág. 522.

(18) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 72. 

(19) Humphrey, J. P., The Interamerican System. A Canadian View, 1942, pág. 64

(20) Los instrumentos firmados se encuentran en el Anexo A (A.10., A.11., A.12., A.13.).

(21) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 75. También Caicedo Castilla, José J., El Panamericanismo..., op. cit., pág. 36.

(22) Establece el no reconocimiento de todo nuevo gobierno que asuma mediante golpe de Estado, hasta que quede ratificado por elecciones populares. Esta Doctrina constituyó la base de la política de reconocimiento de EUA hacia los paises Centroamericanos, pese a que este país no firmó el acuerdo.

(23) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 77. Los instrumentos firmados en esta Conferencia se encuentran en el Anexo A (A.14., A.15., A.16., A.17.).

(24) Ver Puig, Juan Carlos y Colombo de Imaz, Delia, Panamericanismo "por inercia": 1889-1910, en "Revista de Derecho Internacional y Ciencias Diplomáticas", Univ. Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, Vol. XXI, No 41/42, 1972, págs. 162-163. Connell-Smith es coincidente en la apreciación, ver su op. cit., pág. 77.

(25) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., pág. 79.

(26) Ibídem, pág. 80.

(27) Ver Brown, P. M., The Monroe Doctrine and the League of Nations, en "American Journal of International Law, Vol. XIV, No 1-2, pág. 209.

(28) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit., págs. 82-83.

(29) CONNELL-SMITH, Gordon, El Sistema..., op. cit.. BROWN, P.M., The Monroe Doctrine and The League of Nations, en "American Journal of International Law", (1970), XIV, No 1/2. PUIG, Juan Carlos, Les Principles du Droit International Public Americain, (París, Pedone, 1954).