1^ra ETAPA

PERIODO DE CONFORMACION DE LAS CONCEPCIONES BASICAS

(1823/26-1889/90)

©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA ^*

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CAPITULO II

ESTABLECIMIENTO DE UN NUEVO SISTEMA DE RELACIONES

El Panamericanismo

A través del Panamericanismo EUA no sólo intentó desplazar progresivamente a Gran Bretaña de su esfera de influencia en Sudamérica, sino que también fue creando un conjunto de normas del comportamiento que regirían el sistema de relaciones entre el país del norte y América Latina a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial.

Ciertamente estamos hablando de dos actores: por un lado EUA y por el otro América Latina. Este sistema de relaciones conocido como Sistema Interamericano adoptó un conjunto de normas del comportamiento. Pero lo importante en este caso es saber cuáles fueron los aportes de cada una de las partes y, por sobre todo, cuál fue el "aporte" que predominó, poniendo el acento al sistema.

A.1) LA DOCTRINA MONROE

El primer antecedente, desde el punto de vista de la contribución por parte de EUA a la conformación de un Sistema Interamericano, es la Doctrina Monroe (1823).

La podemos interpretar en dos sentidos: a) como una declaración unilateral con proyección hemisférica de la política norteamericana del aislacionismo, con el objeto de establecer pautas de orden, en función de sus intereses económicos y de seguridad; y b) como una Estrategia a los efectos de evitar cualquier avance europeo en el nuevo mundo.

El elemento rector de esta doctrina es la no intervención. Pero desde el punto de vista norteamericano ha sido proclamada bajo un espíritu unificador; mientras que el mismo principio en la mente de los gobiernos latinoamericanos nació de la desunión del continente. Para estos últimos se trata de un principio que marca la defensa y la búsqueda de la convivencia entre los Estados de América Latina por un lado y EUA por el otro; pero no es un principio de cooperación o generalizador de un sistema-tal como se interpreta la propuesta de Monroe- sino de defensa.

No obstante ello, un sistema está conformado por elementos de cooperación ⁽¹⁾ y no por los de defensa. La no intervención implica un no hacer, en términos de respeto a la soberanía; por lo que habrá convivencia en la medida en que se respeta la soberanía de los demás. La cooperación, por el contrario, implica un hacer. Poner al servicio de todos, aquellos elementos que se tienen en común. Desde ya esto es factible, cuanto más homogénea es la composición del sistema, ya que la heterogeneidad llevará en la relación la posibilidad de una vinculación coercitiva por sobre la consensual.

En definitiva, el sistema que estamos estudiando está compuesto por actores totalmente heterogéneos, por lo que basan su convivencia fundamentalmente en el principio de defensa de su soberanía, más que en la cooperación como elemento rector del sistema ⁽²⁾.

Un ejemplo claro lo da el Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe (1904) en el que habla igualmente de la no intervención en sí, pero se reclama este derecho para EUA a los efectos de hacerse responsable del orden en interés de la civilización ⁽³⁾.

No obstante lo dicho sobre la Doctrina Monroe, no ha habido defensa continental por parte de EUA frente a la invasión británica a las Islas Malvinas en 1833 -sin olvidar que ya habían sido invadidas por una fragata norteamericana en 1831- así como tampoco la hubo frente al bloqueo a Venezuela en 1902 por las armadas de Italia, Gran Bretaña y Alemania para cobrar compulsivamente la deuda pública que este país tenía con aquellos gobiernos, motivando el pronunciamiento del Canciller argentino Luis María Drago bajo el principio de que: "la deuda pública no puede dar lugar a intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea"⁽⁴⁾. Drago hacía referencia en su comunicación al gobierno norteamericano, que este principio ya estaba proclamado en la Doctrina Monroe. La respuesta del gobierno de EUA ⁽⁵⁾ fue que impediría la intervención de cualquier potencia extra-americana para el cobro de las deudas contractuales, pero intervendrían ellos mismos a los efectos de que se haga la justicia del caso. Lo importante, en este caso, para EUA, no era proteger a un país bajo una situación como la que vivía Venezuela, sino evitar que la actitud coercitiva asumiera la forma de adquisición de territorio por una potencia no americana.

EUA, para esta época, mantenía una actitud aislacionista, que recién rompió con los inicios del Panamericanismo. Su campo de acción principal, en tanto y en cuanto respetara las inversiones británicas, era Centroamérica y el Caribe (español); mientras que Gran Bretaña tenía como esfera de influencia al resto del subcontinente a través de una política neocolonial basada en relaciones comerciales asimétricas, e inversiones.

Dadas las circunstancias de la época, era muy probable que EUA interviniera en un Estado Americano -hablamos para estos tiempos de los centroamericanos y del Caribe- que el hecho de correr en defensa de un Estado Americano que corriera el peligro de una invasión por un Estado extra-Americano ⁽⁶⁾; especialmente si éste era Gran Bretaña.

Además, en 1901, EUA y Gran Bretaña habían firmado el Tratado Hay-Pauncefote -que anulaba el Clayton-Bulver de 1850-, en el que se establecía una división expresa de "esferas de influencia", al otorgarle a EUA la responsabilidad por la construcción de un canal interoceánico en el Istmo de Panamá, a la vez que por la seguridad de la región. Este era un motivo valedero por el que EUA podría no querer entrar en conflicto con Gran Bretaña ⁽⁷⁾.

A.2) LA PROPUESTA DE BOLIVAR

La contrapartida, como aporte para establecer un sistema de relaciones dentro del ámbito interamericano, está comprendida a mi criterio por las reuniones hispanoamericanas, celebradas previamente al inicio del Panamericanismo.

Los planes de Simón Bolívar para la cooperación internacional a diferencia del "sistema americano" pensado por Monroe, se basaban en una Hispanoamérica protegida de Europa y EUA, pero con vínculos más estrechos con Gran Bretaña.

El temor de las Repúblicas latinoamericanas estaba íntimamente vinculado al espíritu de la Santa Alianza, cuyo propósito fundamental -respecto de América- era la recuperación de las ex-colonias. Esto permite una mayor comprensión de la Doctrina Monroe y de los intentos de unificación bolivarianos, a los efectos de encontrar una forma de protección en América.

La historia de las relaciones hispanoamericanas desde el punto de vista de su contribución a la creación de un Sistema Interamericano se puede resumir a través de los resultados de cuatro conferencias que se celebraron durante el período anterior al inicio del Panamericanismo. Las características de estas conferencias fueron varias y se pueden contar como importantes los siguientes: 1) significaron un esfuerzo de unión frente a amenazas externas que pudieran poner en peligro la independencia de América Latina; 2) conformaron una causa común ante el temor del expansionismo norteamericano, especialmente a través del ejemplo que observaron en la guerra entre EUA y México y las actividades "filibusteras" de William Walker en América Central; 3) un intento por protegerse frente a la creciente amenaza que significaba para Hispanoamérica, las actividades de España en el nuevo continente, especialmente al volver a tomar posesión de Santo Domingo en 1861, y la guerra que posteriormente entabla con Chile, Ecuador y Bolivia y más adelante con Perú con el fin de asegurar su imperio; etc. ⁽⁸⁾.

Otra característica de relevancia es que, la asistencia a estos Congresos o Conferencias ha sido muy reducida ⁽⁹⁾.

Los Congresos a que hacemos referencia son: 1) el Congreso de Panamá de 1826, convocado por Simón Bolívar, cuyos propósitos eran múltiples:

A este Congreso asistieron representantes de Colombia, Perú, Centroamérica y México, aprobándose un Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua; primer antecedente del TIAR, de los sistemas integrativos y del actual Grupo de Río (G8). Fue firmado por los países participantes, pero ratificado únicamente por Colombia, recién en 1837.

El objeto principal de este tratado era sostener un pacto perpetuo ofensivo y defensivo para mantener la integridad de la soberanía e independencia de todas las repúblicas americanas contra toda dominación extranjera. Entiendo para este caso, que el término "extranjera" incluía también a las posibles actitudes que pudiera adoptar EUA.

El representante enviado a último momento por EUA, cuyo único propósito era adoptar una actitud absolutamente neutral, no llegó sino finalizado el Congreso. Argentina, luego de largas cavilaciones, no envió delegado ⁽¹¹⁾.

2) En 1847 el gobierno de Perú cursó una invitación para la celebración de un Congreso en Lima, que se denominaría posteriormente Primer Congreso Internacional Americano, al que asistieron Bolivia, Chile, Ecuador, Nueva Granada y Perú. Argentina nuevamente no participó en este Congreso y las razones aducidas por su gobierno (Juan Manuel de Rosas, encargado de los asuntos exteriores de la Confederación), fueron las extraordinarias circunstancias en las que se encontraba el país, que le impedían ocuparse de los asuntos de la magnitud de las que se ocuparía este Congreso. El propósito de este Congreso era el establecimiento de una solidaridad americana frente a posibles ataques extra-continentales. Las "extraordinarias circunstancias" que estaba viviendo Argentina en esos momentos, eran la intervención armada de Francia y Gran Bretaña, que llevó al bloqueo del puerto de Buenos Aires ⁽¹²⁾.

3) El tercer Congreso se celebró en Santiago de Chile en 1856; conocido como Congreso Continental. El resultado fue la firma de un Tratado Continental. Los asistentes y firmantes fueron Perú, Ecuador y Chile, adhiriéndose posteriormente Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Nueva Granada y Venezuela. Argentina no participó, y ante la invitación para adherirse al Tratado Continental, se negó. Los propósitos eran semejantes a los buscados en el Primer Congreso Americano de Lima. Como había ocurrido hasta el momento, privó la posición aislacionista de Argentina por sobre la fuerza unitiva del pensamiento de Bolívar.

La idea era estrechar vínculos entre los pueblos y gobiernos, para evitar en lo sucesivo todo género de guerras. No había en este caso -ni en ninguno de los anteriores- cesión de soberanía, ni ataduras, sino verdaderas intenciones de cooperación; sin embargo, la contestación de Argentina ante esta invitación en particular fue: "El gobierno argentino no tiene motivos para admitir la existencia de esa amenaza, ni cree que serían suficientes los medios que se proponen para conjurar ese peligro si realmente existiese. La América Independiente es una entidad política que no existe ni es posible constituir por combinaciones diplomáticas. (...) Sólo podría existir esa amenaza en el caso de una liga europea contra la América, y esto no es posible... Esa liga no podría hacerse a nombre de los intereses materiales y comerciales de la Europa, porque esos intereses están en armonía con los de las naciones americanas, y no habría poder humano que pudiera crear un antagonismo que no tendría razón de ser" ⁽¹³⁾.

4) En 1864, la ocupación de las islas Chinchas por España, hizo que Perú convocara a un Segundo Congreso Internacional Americano, que se celebró en Lima en 1865. Los propósitos eran similares a los de los Congresos anteriores. Participaron del mismo, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Venezuela y Perú. Argentina no envió representante oficial, pero destacó un observador, Sarmiento, que iba de paso como Embajador a Washington.

El resultado efectivo de estos cuatro Congresos ha sido que no se firmó ningún tratado, o acuerdo, por la cantidad de Estados suficiente, como para que entraran en vigencia y fueran efectivos.

El corolario, en definitiva, fue que América Latina ingresaba al sistema como un actor fracturado. México se encontraba prácticamente bajo la esfera de influencia de EUA. Brasil, mantenía serias disputas con Argentina a la vez que se aliaba a EUA reconociendo su predominio, ante la idea de que oponerse al país del Norte significaba aislarse y depender en mayor medida de Gran Bretaña (política del barón de Río Branco). Argentina, por el contrario, mantuvo una política de oposición a EUA y de estrecha alianza con Gran Bretaña, a la vez que durante el Panamericanismo intentó liderar a América Latina, sin éxito.

Otro aspecto que atentaba contra la unidad latinoamericana, eran los constantes conflictos territoriales entre los Estados de la región a los que se sumaba la carencia de mecanismos efectivos de solución pacífica de los conflictos ⁽¹⁴⁾.