EL INDIVIDUO ANTE EL DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO

© Luis DALLANEGRA PEDRAZA *

 Las múltiples discusiones que acerca de la situación del individuo ante el D.I.P. se producen, no se deben tanto a oposiciones de fondo cuanto a la imprecisión en los conceptos. Para llegar a una solución nítida de las mismas se impone, pues, delimitar previamente con toda claridad los distintos problemas que hay que resolver. Tres son los principales:

¿Son los individuos sujetos normales del D.I. convencional o consuetudinario?

¿Son los individuos, por excepción, sujetos del mismo?

¿Son los individuos sujetos de normas establecidas por órganos de la comunidad internacional sobre la base de algún tratado?

Habría una cuarta pregunta que deberíamos hacernos:

¿Pueden los individuos ser juzgados internacionalmente, por otros Estados o por tribunales internacionales?

1) Según la doctrina dominante, los individuos no son, en principio, sujetos del D.I.P., sino objetos suyos. Si el D.I. protege los intereses de individuos (por ejemplo, de los extranjeros o de los prisioneros de guerra), no concede derechos ni impone obligaciones a los individuos directamente y sí a los Estados a que pertenecen. Son pocos los autores que sostienen que los Estados actúan como simples representantes (agentes) de sus nacionales y que estos son los verdaderos sujetos del D.I. 1.

Pero esta concepción queda refutada por la práctica internacional, pues los Estados que hacen valer derechos de resarcimiento de daños inferidos a súbditos suyos, cuando reclaman, pueden proceder según su arbitrio y han de tener en cuenta también el interés público. Y no cabe, por último, la menor duda de que las sanciones del D.I. (represalias, ejecución colectiva) se dirigen contra la colectividad y no contra el individuo culpable como tal.

2) Se discute también, si por excepción, los individuos pueden, como tales, ser sujetos de derechos y obligaciones internacionales.

Según el principio de "mediatización" de los individuos por los Estados a los que pertenecen, trae como consecuencia el que los individuos no puedan, según el D.I. común hacer valer por sí mismos un derecho ante un organismo internacional y tengan que reservar este recurso a la apreciación de su Estado, quedando sus posibilidades jurídicas individuales en las instancias supremas de un Estado, y también al capricho o no del tipo de gobierno -democrático o antidemocrático- vigente.

En primer lugar, ha ido cobrando relevancia, el principio de la intervención por razón de humanidad, que fue abriéndose paso en el siglo XIX. Esto hace que la comunidad de Estados, tenga derecho a intervenir contra medidas que, si bien proceden de un Estado, violan los derechos humanos más elementales de sus propios súbditos. Este ha sido erigido como principio general en la Carta de la ONU y aprobado por la AG de la ONU en 1948 en la Declaración sobre los derechos humanos. De todas formas, esto no concede a los individuos derechos que emanen directamente del D.I.

Una elevación de principio de los individuos a la categoría de sujetos del D.I. sólo podría alcanzarse, si los individuos, cuyos derechos fundamentales hubiesen sido violados, disfrutasen de un derecho individual de acceso ante un órgano de la ONU contra el Estado culpable. Un primer paso en esa dirección lo constituyó el procedimiento de petición introducido por el convenio europeo de derechos humanos, en el que los individuos afectados tienen calidad de partes. Actualmente también otorga ese derecho el Pacto de San José de Costa Rica entre otros.

Por lo que atañe a las obligaciones, prevalece la opinión de que el D.I. común no las impone a individuos como tales. Oponiéndose a ella, recoge Kelsen una teoría ya sostenida antiguamente por Rehm, según la cual el D.I. positivo da pie para que consideremos también al individuo, y no solo al Estado, como sujeto de hechos antijurídicos directamente regulados por el D.I., por lo que las sanciones reguladas por este pueden dirigirse, no solo contra los Estados, sino también contra individuos. Aduce Kelsen el ejemplo de la piratería y el de la violación de un bloqueo por buques neutrales: en estos casos estamos, a su juicio: o

a) ante supuestos de hecho, a los que el propio D.I. asocia una determinada sanción, dirigida contra el individuo (p. ej., la confiscación del buque y su mercancía en el caso del bloqueo); o

b) ante supuestos con respecto a los cuales el D.I. autoriza a los Estados a imponer directamente, al individuo, una pena a determinar por cada ordenamiento jurídico interno y a aplicar en nombre del D.I. (por ejemplo, en el caso de la piratería).

Por otra parte, Kelsen estima que aquellos actos que los Estados tienen que castigar por imperativo del D.I. (como las agresiones a ministros y embajadores o los daños a los cables submarinos), comúnmente llamados "delitos contra el D.I.'', no son delitos jurídico-internos., sino jurídico-internacionales 2.

Analicemos este punto de vista. Por lo que atañe a la piratería, el D.I. común no obliga en modo alguno a los Estados a perseguir a los piratas; lo único que hace es facultarlos para ello, autorizándolos excepcionalmente a proceder contra ellos en alta mar, cualquiera que sea la bandera que el buque pirata enarbole 3. Los individuos, entonces, solo quedan obligados por cuanto los ordenamientos jurídicos internos hacen suyas estas figuras delictivas, sancionándolas, y estas obligaciones, a su vez, se extinguen si los Estados suprimen la sanción penal.

Solo con el Convenio de Ginebra del 29 de abril de 1958 sobre el régimen de la alta mar, quedan estos supuestos regulados jurídico-internacionalmente, en el Art. 15, quedando las partes obligadas por el Art. 14 a perseguir la piratería.

Más complejos son los casos de la violación del bloqueo y del contrabando. Pero si observamos bien, vemos que también entonces el D.I. se limita a facultar a los beligerantes para que amenacen a los buques neutrales que llevan contrabando a un beligerante o tocan puertos o zonas costeras bloqueados, con la confiscación del buque y de la carga, y a que obren en consecuencia. La imposición de esta sanción supone, aquí también, que los Estados hagan uso de la facultad que el D.I. les concede y hayan promulgado previamente las correspondientes prohibiciones. En ausencia de tales prohibiciones los bienes en cuestión no pueden ser sustraídos.

Por el contrario, los Estados están obligados ante el D.I. a perseguir determinados delitos establecidos, ya por el D.I. común, por convenios internacionales 4. Pero también en el caso de estos delitos, comúnmente llamados "delitos contra el D.I.", los particulares solo tienen deberes, por cuanto los Estados, en cumplimiento de sus obligaciones jurídico-internacionales, han promulgado las correspondientes normas penales. Estos deberes se extinguen, por consiguiente, cuando los Estados, aun infringiendo el D.I., derogan estas normas.

De todo ello se desprende que solo estaremos ante un deber jurídico-internacional de un individuo cuando el propio D.I. asocie a un supuesto de hecho una sanción contra un individuo, de tal manera que estas normas puedan aplicarse directamente (y no a través de una disposición legal que las recoja) pudiendo el grado de la pena quedar al arbitrio del Estado.

Crímenes de Guerra

Una responsabilidad individual inmediata, fundada en el D.I. común, se da, única y exclusivamente, para criminales de guerra, ya que en virtud de una vieja tradición los Estados están facultados para castigar a los prisioneros que caigan en sus manos incluso por violaciones del derecho de la guerra perpetradas antes de su captura. Estas violaciones se llaman crímenes de guerra. Su persecución es lícita en virtud de los usos de la guerra, o sea, inmediatamente sobre la base del D.I. De ahí que las personas en cuestión puedan ser castigadas también por infracciones del derecho de la guerra que no figuren en el código penal del lugar de su perpetración o del país que hizo la detención. Ello prueba que estamos, en este caso, ante auténticos delitos internacionales. Confirma esta concepción el artículo 99 del Convenio de Ginebra de 12 de agosto de 1949 sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra, que solo permite al Estado respectivo el castigo de un prisionero por un acto que en el momento de cometerse estuviera prohibido por una ley de ese Estado o por el D.I.

Estos delitos abarcan los crímenes de guerra comunes que los soldados cometieron por propio impulso (p. ej., los saqueos y malos tratos a los heridos) y aquellos otros actos delictivos que llevaron a cabo por encargo de sus superiores, como el uso de armas prohibidas, la exterminación sin cuartel 5 o la puesta en práctica de represalias antijurídicas 6.

Obediencia Debida

En lo que atañe a este segundo grupo, se discute si la obediencia debida exime de culpa al ejecutante. Esta cuestión había sido resuelta en sentido afirmativo por el manual militar británico (Art. 443) y las reglas adoptadas por EUA para la conducción de la guerra, US-Rules of Land Warfare (artículo 366); por el contrario, había sido rechazada, en principio, por distintos códigos para aquellos hechos cuyo carácter delictivo podía conocer el ejecutante, y en primer término para los delitos contra la humanidad. Pero, en general, se admite que el ejecutante puede quedar exento de pena si obró bajo el peso de una coacción irresistible.

Este punto de vista fue el adoptado por el Tratado de Londres de 8 de agosto de 1945, relativo al castigo de los principales criminales de guerra de las potencias del Eje. El artículo 8° del Estatuto del Tribunal Militar Interaliado es parco en la materia, pues solo dice que la obediencia debida no eximirá al ejecutante de su responsabilidad, pero podrá considerarse como circunstancia atenuante. En su sentencia, reconoce el Tribunal que pueden darse casos en los que le sea imposible, de hecho, al ejecutante oponerse a la orden recibida. Lo decisivo no será, pues, el hecho de que haya una orden superior, sino la posibilidad o imposibilidad de la elección moral.

Ahora bien, el Tratado de Londres rebasa los límites del D.I. común, por cuanto abarca no solo delitos contra el derecho de la guerra (crímenes de guerra) y delitos contra la humanidad (crímenes contra la humanidad), que ya eran punibles anteriormente con arreglo a las leyes de todos los Estados (artículo 6 b), sino también los crímenes contra la paz (Art. 6 a). Por tales, entiende el tratado, la planeación, preparación, iniciación y ejecución de guerras de agresión y la participación en dichos proyectos. Estas figuras delictivas eran ignoradas tanto por el D.I. como por el derecho interno.

El Tribunal Militar Interaliado de Nuremberg trató ciertamente de probar que los crímenes contra la paz estaban ya sancionados por el D.I. común, puesto que, por lo menos después del Pacto Kellogg, la guerra de agresión constituía un delito. Pero con ello se olvidaba que el Pacto Kellogg impone obligaciones a los Estados, pero no a los individuos. Tampoco prevé el pacto nuevas sanciones, limitándose a decir que un Estado que lo infrinja pierde los beneficios del mismo, o sea, puede ser atacado legítimamente por todos los demás Estados firmantes; y no hay en él ni rastro de una sanción penal impuesta a individuos. Cuando la sentencia en cuestión afirma, por otra parte, que el cumplimiento de los deberes jurídico-internacionales solo queda asegurado con el castigo de los estadistas culpables y sus auxiliares, ello podrá ser cierto de lege ferenda 7, pero está en contradicción con todo el anterior D.I.P., puesto que éste implicaba únicamente sanciones colectivas y no sanciones individuales. Y esto, en principio, sigue siendo todavía así, toda vez que la Carta de la O.N.U. prevé exclusivamente sanciones colectivas contra las guerras de agresión y otras formas de quebrantar o amenazar la paz (Arts. 39 ss.).

Cap. VII Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz, o actos de agresión

Art. 39. El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los art. 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

Art. 41. El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráfica, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.

Art. 42. Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el art. 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.

Otra innovación del Tratado de Londres consiste en que declara punibles no solo actos cometidos por orden de los superiores militares, sino también los realizados por encargo del gobierno, con lo que se incluyen los actos que el reo llevó a cabo sobre la base de su ordenamiento jurídico estatal, siendo así que hasta ahora regía el principio de que el derecho estatal obliga jurídicamente a los órganos del Estado mientras no quede derogado o alterado por un procedimiento jurídico-internacional 8. En consecuencia, es indiscutible que el Tratado de Londres de las cuatro potencias constituye una ley penal retroactiva, que solo podría justificarse como una disposición de las fuerzas de ocupación a tenor del Art. 42 de la Convención sobre la Guerra Terrestre de La Haya.

Con posterioridad a este acuerdo, sin embargo, se promulgaron varias leyes de la misma índole 9, y en particular por el jefe supremo de las fuerzas de ocupación en el Japón para el castigo de los criminales de guerra japoneses.

Por otra parte, la A.G. de la O.N.U. encomendó a la Comisión de Derecho Internacional que formulase los principios de Nuremberg y preparase un código penal internacional relativo a los delitos que amenazan la paz y seguridad de la humanidad y que habría de juzgar un tribunal internacional, igualmente previsto al efecto. Ahora bien, cuando un tribunal penal de esta índole se instituya, la jurisprudencia de los tribunales de Nuremberg y del tribunal de Tokio podrán ser usados, por cuanto sus sentencias entran en consideración como fuente de derecho a tenor del artículo 38, apartados c) y d), del Estatuto del T.I.J.

No obstante ello, la creación de un Tribunal Penal Internacional, en Roma en 1988, fue votada favorablemente por 102 Estados, pero votaron en contra, países esenciales, como EUA, Israel, Libia, Irak, China, Qatar y Sudán. Esto entorpece la posibilidad de vigencia y efectividad de dicho tribunal.

3) Se discute también si a los individuos les corresponden excepcionalmente derechos fundados en el ordenamiento jurídico-internacional.

Habrá tales derechos cuando haya preceptos jurídico-internacionales que concedan directa e indirectamente a individuos la facultad de exigir de un Estado un determinado comportamiento.

Es, desde luego, innegable que ciertas tratados conceden a determinados grupos humanos el derecho de llevar a Estados extranjeros ante una instancia internacional. Este derecho figura, p. ej., en el Convenio sobre creación de un Tribunal Internacional de Presas (1907), que quedó sin ratificar; en el antiguo tratado relativo al Tribunal Centro-Americano (1907-1917), y en algunas disposiciones acerca de los tribunales arbitrales mixtos, erigidos después de la Primera Guerra Mundial. Estos tribunales reconocieron efectivamente que se había concedido a un determinado grupo de individuos una capacidad jurídica y de obrar, aunque de alcance limitado. Un derecho de esta índole fue reconocido asimismo a los miembros de minorías en el Tratado germano-polaco de 15 de mayo de 1922 sobre la Alta Silesia, en su artículo 147 10.

Fundándose, como se fundan, tales derechos única y exclusivamente en un tratado suscripto por Estados, pueden suprimirse por acuerdo de estos y sin el consentimiento de los interesados. Por otra parte, el individuo que ha recurrido a la instancia internacional no puede imponer por sus propios medios la ejecución de la sentencia. Y ello es así incluso si los Estados se comprometieron, a hacer ejecutar la sentencia arbitral en su procedimiento interno, ya que si infringen esta obligación no queda otro recurso que el procedimiento interestatal. Por consiguiente, los derechos internacionales de los individuos solo tienen plena efectividad si se apoyan en normas del derecho interestatal.

Muy distinto, del derecho de acudir a instancias internacionales, es el derecho de petición que corresponde a los súbditos de los países bajo fiducia y que antes poseían los miembros de las minorías que gozaban de protección jurídico-internacional, y a los, prisioneros de guerra.

La situación de los individuos ante el D.I. consuetudinario y convencional, se diferencia de la situación de aquellos individuos a los que conceden derechos o imponen obligaciones normas que dictan órganos de la comunidad internacional, sobre la base de tratados internacionales (derecho interno de comunidades internacionales). Encontramos normas de esta índole, que proceden de órganos internacionales y conceden derechos e imponen obligaciones directa e inmediatamente a individuos, en distintas, comunidades internacionales. Por ejemplo: las disposiciones de la antigua Comisión Europea del Danubio obligaban a cuantas personas navegasen por la zona en cuestión. Asimismo, las prescripciones del reglamento del T.I.J. obligan a los magistrados del mismo y a su secretario; y las reglas del Estatuto de funcionarios de la O.N.U., promulgado por la Asamblea General de la O.N.U. con arreglo al artículo 101 de la Carta, obligan a sus funcionarios11.

4) Pero, además, hay un tema importante a considerar, que es el caso de la posibilidad de que haya extraterritorialidad en la aplicación del derecho penal o de que exista un derecho penal internacional.

Este último tema, ha sido resuelto por la comunidad internacional, con la creación y puesta en vigencia de un Tribunal Penal Internacional, al cual, como anticipé, se opusieron Estados importantes, como EUA, Israel, China, Irak, etc., lo que le quita efectividad. Además, el gobierno norteamericano ha ido presionando a otros Estados para que firmen acuerdos bilaterales, exceptuando a sus ciudadanos de ser juzgados extraterritorialmente.

En cuanto al caso de la aplicación extraterritorial de la justicia penal, está como antecedente, la actitud de EUA -que se niega a un Tribunal Penal Internacional porque no quiere que juzguen a sus ciudadanos- de juzgar al General Manuel A. Noriega y encarcelarlo en territorio norteamericano, previa invasión a Panamá con 10 mil soldados.

No obstante, cuando se generó el caso Pinochet, situación generada por el pedido de extradición del Juez Baltasar Garzón de España al gobierno de Gran Bretaña, no fue mencionado el caso Noriega como antecedente; más allá de que se trataba de situaciones diferentes. En el caso de Augusto Pinochet, se trataba de acusaciones de crímenes de lesa humanidad.

Lo relevante, es que, más allá de la vigencia de un Tribunal Penal Internacional, existe una creciente orientación hacia la posibilidad de juzgar a aquellos que hayan cometido delitos de lesa humanidad en tribunales diferentes a los de su nacionalidad. No obstante, hay muchos Estados que interponen a la soberanía como argumento, para que sus ciudadanos no sean juzgados extraterritorialmente. 


Cita Bibliográfica: © DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Individuo Ante el Derecho Internacional Público, (Buenos Aires, Edic. del Autor, 2003).

Foto AutorEsta página fue hecha por  Luis DALLANEGRA PEDRAZA

* Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


e-Mail: luisdallanegra@gmail.com

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1 Baumgarten, George Scelle, Stowell. Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág. 158.
2 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 79 y 159.
3 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. XII, C, iv)
4 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. XXIII, C, III, e, 4, p.
5 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. XIX, B, i.
6 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. XVIII, B, II.
7 Lege ferenda: la ley a proyectar o criterio jurisprudencial. Señala la laguna de la ley o su necesidad de modificarla.
8 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. VII.
9 La alegación de la orden recibida no exime de responsabilidad, constituyendo sólo una circunstancia atenuante. El reo queda libre de pena si no pudo conocer la antijuricidad de la orden o actuó bajo el imperio de la coacción. Los comandantes son también responsables por actos de sus subordinados si no aplicaron su autoridad para prevenirlos o no tomaron medidas para descubrir delitos ya perpetrados.
10 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág. 163.
11 Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. XXIII, A.