Tapa Conflicto en Colombia

 

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Parte III

Capítulo XXVII

Desarrollo Rural y Agrario

Problemática de la Tierra y los Desplazados

¿Desarrollo Agrario Integral?

Se puede decir que el eje del conflicto histórico en Colombia, pasa por la tenencia de la tierra y el desarrollo agrícola. Grupos de indígenas y campesinos, han reivindicado la posesión de las tierras, que consideraron arrebatadas por grupos de terratenientes en el valle del Cauca y otras regiones.

Las luchas populares se llevaron a cabo, principalmente, por reclamos de derechos, más que por causas ideológicas. Se ha tratado de luchas agrarias por el derecho a la tierra y contra el despojo secular al que han sido sometidos los campesinos y las comunidades.

Los ciclos de violencia en Colombia comprenden, en la gran mayoría de los casos, al campesinado, llegándose desde la década de los ‘20 a la guerra civil y desde la década de los ‘50, en resistencia frente a las formas de violencia, saqueo y exterminio. El mapa de genocidio y expulsión violenta de que ha sido víctima la población campesina desde los años ‘20, coincide con el mapa de concentración de la tierra en manos de terratenientes y transnacionales y también con megaproyectos económicos.

Tratamiento del Tema Rural en las Diferentes Etapas

El tratamiento del tema de la tierra en los procesos de negociación siempre ha estado presente, pero nunca se llegó a una solución concreta.

Gobierno de Belisario Betancur

En los Acuerdos de la Uribe, firmados entre el Gobierno y las FARC el 28 de marzo de 1984, se acordó en el Punto 8:

Que la Comisión de Paz da fe de que el Gobierno tiene una amplia voluntad de impulsar vigorosamente la aplicación de una política de reforma agraria en reconocimiento a que los problemas de la tierra están presentes en los actuales conflictos sociales, y las demás acciones de las agencias del Estado dirigidas a ampliar permanentemente los servicios al campesinado para mejorar la calidad de su vida y la normal producción de alimentos y de materias primas para la industria, para lo cual dispone del instrumento jurídico contenido en el Artículo 32 de la Constitución Nacional, que establece la dirección de la economía por el Estado.

Más allá de lo escrito, nada cambió y los problemas de la tierra continuaron con su curso.

Gobierno de César Gaviria

Durante el Gobierno de Gaviria en 1994, se promulgó la Ley 160, por la que se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, estableciendo un subsidio para la adquisición de tierras; se reformó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictaron otras disposiciones.

Resulta obvio que no hubo una reforma agraria; en todo caso, las reformas avanzaron en la dirección de acumulación de tierras en forma mafiosa, a través de la actividad paramilitar y debido a los desplazamientos forzados. Además, si aún hay una deuda en Colombia, es el desarrollo rural, la auto-sustentabilidad y la soberanía alimentaria.

Gobierno de Ernesto Samper Pizano

Se firmó un Acuerdo entre la Sociedad Colombiana y el ELN el 15 de julio de 1998, conocido como “Acuerdo de Puerta del Cielo”, en el que se establece en el Punto 13:

En cuanto al grave problema de desplazados forzosos, fomentaremos y apoyaremos su organización e interlocución para la defensa de sus legítimos intereses y necesidades, en especial el retorno seguro, la titulación de tierras, si fuere pertinente, y su desarrollo integral y el de sus regiones”.

Más allá del Acuerdo, continúa sin resolverse el problema del desplazamiento forzoso y la recuperación y titulación de tierras.

Gobierno de Andrés Pastrana Arango

Se firmó un Acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC, en La Machaca el 6 de mayo de 1999, bajo la denominación de “Agenda Común por el Cambio Hacia una Nueva Colombia”. En el Punto 3, bajo el título de “Política Agraria Integral”, acordaron:

3.1 Democratización del crédito, asistencia técnica, mercadeo;

3.2 Redistribución de la tierra improductiva;

3.3 Recuperación y distribución de la tierra adquirida a través del narcotráfico o enriquecimiento ilícito;

3.4 Estímulos a la producción;

3.5 Ordenamiento territorial integral;

3.6 Substitución de cultivos ilícitos y desarrollo alternativo”.

Se proyectó, conjuntamente, un modelo de desarrollo económico-social que contribuyera a la generación de empleo, el crecimiento de la economía, la distribución del ingreso y el desarrollo social.

También se planteó, bajo los Subpuntos:

5.1 Revisión del modelo de desarrollo económico;

5.2 Políticas de redistribución del ingreso;

5.3 Ampliación de mercados internos y externos;

5.4 Estímulos a la producción a través de la pequeña, mediana y gran empresa privada;

5.5 Apoyo a la economía solidaria y cooperativa;

5.6 Estímulo a la inversión extranjera que beneficie a la Nación;

5.7 Participación social en la planeación;

5.8 Inversiones en bienestar social, educación e investigación científica”.

En la Mesa de Diálogo y Negociación el 10 de marzo del 2000, emitieron el Comunicado Nº 9, diciendo que:

“… el modelo de desarrollo económico y social tiene como propósito la generación de empleo, el crecimiento de la economía, la distribución del ingreso y el desarrollo social (...) en tal sentido, es necesario aproximar a todos y cada uno de los colombianos hacia un modelo de desarrollo económico y social que procure estos cuatro elementos, indispensables e insubstituibles en la búsqueda de una Paz con justicia social”.

Todos los acercamientos, Acuerdos, comunicados y debates, llevados a cabo en San Vicente del Cagüán, quedaron truncos, por la ruptura del proceso de negociación en enero del 2002; desde el punto de vista de las FARC, porque Andrés Pastrana, acordó con el Gobierno norteamericano el Plan Colombia y a la vez no frenó el avance de los “paramilitares”, pretendiendo sólo la rendición de las FARC sin acordar cambios en el proceso político-económico-social; según el Presidente Pastrana, porque las FARC obstaculizaban permanentemente el proceso de negociación con excusas.

Con los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, el Gobierno de George W. Bush, colocó a todos los movimientos insurgentes, en la lista de “terroristas” instalando, de esta manera, una barrera a la posibilidad de negociación. El Presidente colombiano Andrés Pastrana, comenzó a calificar a los grupos insurgentes como terroristas a partir de la última etapa de Gobierno (2002), abandonando su anterior calificativo de fuerza “insurgente” que luchaba por el cambio social.

Gobierno de Alvaro Uribe Vélez

Con el Gobierno de Alvaro Uribe Vélez, no hubo negociación con las FARC y el proceso con el ELN en La Habana, fue largo, desconociéndose su tratamiento cierto, aunque el resultado final fue totalmente fallido.

Para Alvaro Uribe, no ha habido conflicto armado, sino la agresión de unos terroristas contra la “democracia profunda” que él dirigía, porque para él, los revolucionarios ya no defienden ideales sino que son narcotraficantes.

Con la llegada al Gobierno de Uribe Vélez, en Colombia surgió una nueva derecha neoliberal que no ha vacilado en Gobernar exclusivamente a favor de una élite del capital financiero, del nuevo caciquismo castrense y paramilitar, los terratenientes, el sector monopólico de la producción y el capital extranjero, otorgándoles toda clase de beneficios impositivos y arancelarios, a costa de recortar y afectar los derechos e intereses de los trabajadores, consolidar la contrarreforma agraria alcanzada a sangre y fuego por el paramilitarismo estatal, al precio de centenares de masacres y el desplazamiento forzado de cerca de cuatro millones de campesinos pobres, despojados violentamente de seis millones de hectáreas de tierras, mediante terror paramilitar y desplazamiento forzado que disfrazó de “migración voluntaria”.

Durante este Gobierno se negoció, sin consultar con los diferentes sectores del país, un TLC con Estados Unidos, adoptándose un capítulo dedicado al desarrollo agrícola, que fue eje de las críticas de todos los sectores campesinos, aunque sin ningún resultado como respuesta a sus demandas -los Representantes en el Congreso, “no representaron” los intereses campesinos-.

En Colombia, históricamente, se distribuye la riqueza y la renta en forma asimétrica, con gran desigualdad. Esto se observa con la propiedad de la tierra. El índice Gini de concentración de la propiedad de la tierra en Colombia, entre 0 -la propiedad de la tierra está distribuida en una mayor cantidad de individuos - y 1 -la posesión de la tierra recae en pocos individuos-, subió de 0,840 en 1984 hasta 0,875 en el 2009.

Aunque no había negociación, el Secretariado de las FARC planteó que, el próximo Acuerdo de Paz que se alcance en Colombia, no puede ser como el firmado en Santo Domingo con el M-19, que es el mejor ejemplo de cómo no se llega a la Paz. Acuerdos de Paz sí, pero, el punto cardinal es: ¿con o sin cambios estructurales en lo político y social 914.

Este es uno de los temas más complejos, ya que el Gobierno -cualquiera fuere- considera que “Paz” es desarme y reinserción, mientras que la guerrilla -FARC o ELN- demanda que se re-celebre el pacto social y se re-funde Colombia; pretensión poco probable.

Gobierno de Juan Manuel Santos

A comienzos del Gobierno de Santos en el 2011, se adoptó la Ley 1448 por la que se instituyeron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, y la “restitución de tierras”.

Por esta Ley se estableció que en los procesos judiciales de restitución de tierras, la carga de la prueba se regulará por lo dispuesto en el Artículo 78:

Inversión de la Carga de la Prueba. Bastará con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución, salvo que estos también hayan sido reconocidos como desplazados o despojados del mismo predio.”

En el Artículo 79, sobre Competencia para Conocer de los Procesos de restitución, se indica que:

Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras, y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso. Asimismo, conocerán de las consultas de las sentencias dictadas por los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras.

Los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, conocerán y decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores dentro del proceso.

En los procesos en que se reconozca personería a opositores, los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, tramitarán el proceso hasta antes del fallo y lo remitirán para lo de su competencia al Tribunal Superior de Distrito Judicial.

Las sentencias proferidas por los Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de tierras que no decreten la restitución a favor del despojado serán objeto de consulta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, en defensa del ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos y garantías de los despojados.

Parágrafo 1º. Los Magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, podrán decretar de oficio las pruebas adicionales que consideren necesarias, las que se practicarán en un término no mayor de veinte (20) días.

Parágrafo 2º. Donde no exista Juez civil del Circuito especializado en restitución de tierras, podrá presentarse la demanda de restitución ante cualquier Juez Civil Municipal, del circuito o promiscuo, quien dentro de los dos (2) días siguientes deberá remitirla al funcionario competente.”

El Presidente Santos, al adoptarse la Ley, habló de un Plan de restitución de tierras a los millones de colombianos que fueron despojados de ellas, para producir alimentos en un momento en que el mundo está cada vez más ávido de ellos. Si combinamos ese aspecto social de darle la tierra a los campesinos que realmente la sudan y fueron despojados por la violencia, y ponerlos a producir junto con una producción agroindustrial de gran escala junto con el inversionista agroindustrial, nos va a permitir tener un salto cualitativo y cuantitativo en la prosperidad del campo. La política agropecuaria contribuye en la lucha contra la pobreza, genera un impacto social otorgando la igualdad de oportunidades.

Problemas en el Cumplimiento de la Restitución de Tierras

Las intenciones de la Ley de Víctimas parecieran ser las mejores: devolverles o titularles las tierras a las víctimas que las han perdido, porque el terror armado se las arrebató o las obligó a abandonarlas. Despertó gran entusiasmo. No obstante, la realidad es otra. Un campesino de Montes de María dijo: “uno no busca tierra para que lo entierren”.

Dos observatorios de la restitución de tierras, el de la Universidad Nacional, dirigido por Francisco Gutiérrez, y el de la Procuraduría, respaldado por la USAID, plantearon que al ritmo que van: ochenta y tres restituidos en promedio al mes, tomará varios centenares de años restituir a los trescientos sesenta mil solicitantes que el Gobierno calculó.

No es un asunto de eficiencia de los funcionarios, sino de fallas en el diseño institucional. Si todos los casos deben ir a los treinta y ocho (38) jueces, aunque ningún opositor esté disputando la tierra a entregar, la demora será extraordinaria. Si la Fiscalía no investiga prioritariamente a los usurpadores, al tiempo que se restituye, será más peligroso para las víctimas, aquéllos quedan impunes; si el sistema es rígido y no incentiva arreglos entre tenedores de buena fe, crea nuevos conflictos.

Las regiones carecen de la información actualizada de la propiedad de la tierra. A la tarea de quitarles fincas mal habidas a unos poderosos para dárselas a unos excluidos, se le suma la de ordenar y actualizar el catastro en la zona donde se esté restituyendo. Los operadores se acomodan a lo posible, y escogen más predios donde no haya conflicto, donde sólo haya que titular.

Otro problema es que muchos quieren que la restitución, sea substituto de la reforma agraria. La inequidad en el campo colombiano no se resuelve con la restitución. Como sólo se tramita la restitución si la víctima la pide, los usurpadores de la tierra aprendieron rápidamente que, ante la demora en el proceso, amenazando a los líderes de las víctimas bloquean la restitución. Esto no sucedería si el Gobierno restituyera por zonas, sin depender de si los campesinos reclaman o no la tierra 915.

Una de las conclusiones de los especialistas que discutieron sobre la problemática agraria en la Universidad Nacional de Colombia, es que la concentración de la tierra, es el mayor problema agrario. En sociedades pobres, la fuente principal del ingreso directo es la tierra, por eso no hay duda de que la desigualdad empieza en la agricultura con su distribución. Se acordó que un desarrollo económico agrícola más alto y más igualitario, no es el único beneficio de una estructura agraria de pequeñas propiedades, sino que contribuye a un crecimiento general más saludable. Colombia ha permitido que la tierra se concentre en pocas manos, y que la titularidad de muchas tierras haya sido ambigua. Esto ha ocasionado tensiones continuas, que bajo condiciones desfavorables derivaron en violencia. Una repartición no igualitaria de la tierra contribuye a generar bajos ingresos promedio y su mala distribución, fenómenos que coinciden con una infraestructura rural pobre, mala salud y poca educación, al igual que otros factores que contribuyen a la pobreza.

Los esfuerzos para modificar la estructura agraria son procesos políticos, cuyos resultados dependen principalmente del equilibrio del poder político entre las fuerzas contendientes. La primera y más importante pregunta acerca de la experiencia en un país, se refiere al carácter de ese equilibrio. En América Latina, rara vez ha habido muchas oportunidades para que se creen las condiciones favorables para los enfoques tradicionales de la reforma agraria.

Otro de los aspectos que afectó al sector agrícola, fue la apertura indiscriminada en 1990, al establecerse aranceles para todos los productos de la economía del doce porciento en promedio. Hubo una entrada masiva de productos de importación que desplazaron la producción agrícola. Las importaciones pasaron de doscientos cincuenta millones de dólares a mil quinientos millones de dólares en siete años. Esa entrada de importaciones, año a año, destruyó el área sembrada de cultivos agrícolas. Esas importaciones se hicieron a cambio de una menor área agrícola, de manera que en siete años, bajó a la tercera parte, disminuyó setecientas mil hectáreas, representadas en importaciones de productos del sector agropecuario, a cambio de nada, como contraparte.

Otro de los graves problemas, es que se ha preservado una estructura hacendaria desde el siglo XIX, que se profundizó en el siglo XX con la guerra civil interna y el paramilitarismo. Esto llevó a consolidar un régimen que, en la actualidad, según las estadísticas oficiales, presenta un cuadro donde el uno porciento de las familias ricas en el campo, concentran aproximadamente el sesenta porciento de la tierra apta para producir. Ese poder económico de la tierra, otorga poder político 916.

La Defensoría Regional del Departamento de Córdoba y la Oficina en Colombia de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH):

Encontró que no hay condiciones dignas para que las víctimas retornen a la zona y que sus derechos a la salud, vivienda, agua, educación y seguridad no están garantizados”, luego de que el Gobierno les devolviera las tierras que le habían arrebatado las AUC.

Según la Defensoría, en su accionar criminal entre 1991 y 2006, los “Castaño”, despojaron de sus tierras a familias campesinas, que habitaban la hacienda Santa Paula, de mil ciento noventa y cinco hectáreas 917.

Los Desplazados por Mega-Proyectos no son Tratados Igual

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), expresó inquietud sobre la desprotección de los campesinos desplazados, por la construcción de presas o grandes proyectos hidroeléctricos.

Escuchó las quejas de veintiún organizaciones colombianas que representan a campesinos, y pidió al Gobierno información específica sobre las medidas que está tomando para restituir los derechos de las personas desplazadas y proteger su derecho a la tierra.

El interés por parte del Gobierno en construir las represas de Urrá, Hidroituango, Espíritu Santo y las decenas de megaproyectos minero-energéticos pensados para la zona, ha sido la causa real de los desplazamientos. Para abrir paso a los megaproyectos en la región conocida como el cañón del río Cauca, en Antioquia (noroeste), y en la zona de Córdoba, han sido desplazadas setenta y nueve mil cuatrocientas veintinueve personas y expulsadas otras tres mil doscientas.

Los reclamantes de tierras pidieron a la CIDH, que inste al Gobierno de Colombia a aplicar una moratoria a todos los proyectos que provocan desplazamientos. El Estado contestó a las reclamaciones de los peticionarios, alegando que la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en Colombia reconoce como personas desplazadas a las víctimas de la violencia y no a los campesinos desplazados para “proteger sus derechos” mediante el reasentamiento. “No ha habido desplazamientos sino protección de los derechos a la vida, la sociedad y el medio ambiente, mediante la imposición a las empresas de ciertas obligaciones”. El reasentamiento de las comunidades y el acompañamiento psicosocial, son algunas de las condiciones impuestas por el Gobierno a las empresas 918.

Indemnización a Desplazados

El Poder Ejecutivo firmó el 22 de julio del 2014 el Decreto 1377, mediante el que se establece la entrega de reparaciones administrativas a cerca de un millón de familias víctimas. Se trata de una normativa que la Unidad de Víctimas concertó con distintos Ministerios, para cumplir con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y trazar una hoja de ruta que, hasta el 2021 -año en que termina la aplicación de esa ley-, le permita al Estado devolver los derechos a los afectados.

La Corte Constitucional, advirtió que casi un diez porciento de la población colombiana, es víctima de desplazamiento forzado, abandonando su tierra para salvar su vida.

Con el Decreto, además de procurar cumplir la Sentencia T-025 del 2004 919, el Gobierno procura que las personas desplazadas incluidas en el Registro Unico de Víctimas (RUV), diseñen un plan de atención, asistencia y reparación integral con el apoyo de la Unidad de Víctimas. Estos planes obligarán a las distintas entidades del Estado a acabar con la situación de vulnerabilidad de estas personas para luego repararlas económicamente.

El documento establece que los núcleos familiares comprendidos en la “ruta de reparación”, serán los que cumplan uno de tres requisitos:

1) que haya comenzado o surtido el proceso de retorno o reubicación voluntaria y haya “suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima”;

2) que no haya suplido sus carencias debido a que se encuentra en situación de extrema urgencia por discapacidad, edad o composición del hogar; o

3) que haya solicitado a la Unidad de Víctimas el acompañamiento para el retorno o la reubicación y que este no haya podido realizarse por razones de seguridad.

Esa indemnización económica, según el Decreto, será independiente de las ayudas sociales, los subsidios destinados a esta población por los Gobiernos nacional o locales, o la ayuda humanitaria que, en virtud de la Ley de Víctimas, haya sido o sea entregada a los desplazados. La forma de acceder a la reparación económica, así como los montos a los que tiene derecho cada familia, también quedaron reglamentados en el Decreto 1377. La indemnización se distribuirá por partes iguales entre los miembros del núcleo familiar víctima y, si es que alguna de ellas es menor de edad, se hará mediante la constitución de un encargo fiduciario.

Desde que se reglamentó la Ley de Víctimas, en el 2011, quedó claro que las víctimas de desplazamiento tendrían derecho a, máximo, diecisiete salarios mínimos legales mensuales vigentes. Sin embargo, el Decreto 1377 establece que:

Si respecto de una misma víctima concurre más de una violación de aquellas establecidas en la Ley, ésta tendrá derecho a que el monto de la indemnización administrativa se acumule hasta un monto de cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes.

La Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, considera que con este Decreto, se abre la puerta para reparar a un universo de cinco millones setecientos mil trescientos ochenta y una víctimas de desplazamiento 920.




© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Paz o Pax” en América Latina: Conflicto en Colombia, (Córdoba, Edic. del Autor, 2017), ISBN: 978-987-33-2238-9, eBook, CDD 327.1


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET) 1988-2013.
e-Mail: luisdallanegra@gmail.com


914 FARC: por un Gran Acuerdo Nacional de Paz, en Anncol, Agencia de Noticias Nueva Colombia, 29-7-2009, http://anncol.eu/index.php?option=com_content&task=view&id=2252&Itemid=2.

915 Ronderos, María Teresa, ¿Tierra para enterrar campesinos?, en Diario el Espectador, Bogotá, 30-1-2014, http://www.elespectador.com/opinion/tierra-enterrar-campesinos-columna-471970.

916 Concentración de tierra, el mayor problema agrario en Colombia, en Diario El Espectador, Bogotá, 17-3-2014, http://www.elespectador.com/noticias/nacional/concentracion-de-tierra-el-mayor-problema-agrario-colom-articulo-481444.

917 Restitución de tierras: Denuncian condiciones precarias de desplazados que volvieron a sus tierras, en Diario El Espectador, Bogotá, 29-3-2014, http://www.elespectador.com/noticias/judicial/denuncian-condiciones-precarias-de-desplazados-volviero-articulo-483711.

918 CIDH expresa inquietud por población desplazada por megaproyectos en Colombia, en Diario el Espectador, Bogotá, 28-10-2014, http://www.elespectador.com/noticias/nacional/cidh-expresa-inquietud-poblacion-desplazada-megaproyect-articulo-524586.

919 Que declaró el estado de cosas, inconstitucional en materia de atención a la población desplazada.

920 Segura Alvarez, Camilo, Colombia, Primer País en Indemnizar a Desplazados, en Diario El Espectador, Bogotá, 28-7-2014, http://www.elespectador.com/noticias/nacional/colombia-primer-pais-indemnizar-desplazados-articulo-507010.