VARIABLES UTILIZADAS (Parte II) *
 © Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Vlll. POLITICA ECONOMICA

Dado que la política económica, tal como ha sido definida no es más que la continuación de la Política en el piano de la asignación de recursos y la distribución social de los frutos del proceso, lógicamente a un cambio de tono general de esta última, según el criterio que adopte un gobierno determinado, sea convencional, reformista o revolucionario, corresponderá un cambio correlativo de las medidas económicas que implemente.

En líneas generales, he podido establecer un esquema dicotómico que, como todos ellos, ofrece la ventaja de facilitar la racionalización del estudio de dichos comportamientos económicos, pero a la vez, el peligro de que estas esquematizaciones impidan retratar fielmente la realidad. Asimismo, debiéramos haber considerado que la gama de políticas económicas posibles es mucho más amplia que el simple modelo dicotómico abarcando desde el liberalismo puro hasta economías planificadas. No obstante, a efectos operacionales, he simplificado la gama de políticas y dentro de éstas las medidas que se consideran relevantes;' y aún más, he seleccionado como perteneciente a una determinada política a medidas que en algunos casos pueden pertenecer indistintamente a cualquiera de las dos, pero siempre a efectos de la operatividad del presente modelo he optado por seleccionar dentro de cada esquema las que surgen como más relevantes de un determinado tipo de política económica.

Hecha la salvedad precedente, se pueden establecer dos políticas opuestas. La una implica una política favorable a la inserción sin mayor" obstáculos en la dinámica propia del mundo occidental, mientras que la otra por el contrario apunta a un desarrollo que signifique un alejamiento del clásico modo de inserción en la economía liberal y una búsqueda del logro de la autonomía.

A. POLITICA ECONOMICA DEPENDIENTE

Esta política económica que en la actualidad es denominada neoliberal, está apoyada en los principios de la escuela clásica inglesa.

De acuerdo a esto, con las modificaciones que hoy conforman la teoría neoliberal, por regla general debe favorecerse: una apertura al comercio internacional, en la convicción de que el sistema económico internacional está regido por "leyes naturales" que aseguran respuestas y ajustes automáticos de la oferta y la demanda así como de los precios y salarios y un ajuste del sistema económico nacional al principio de la división internacional del trabajo (17).

Por ello, como categorizadoras de la presente política económica he seleccionado las siguientes subcategorías:

a) Continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera

Esta subcategoría tenderá a expresar la permanencia de una situación de dependencia en lo relativo al papel que desde el siglo XVIII cumplen las otrora colonias latinoamericanas, vale decir, el de productores de materias primas e importadores de productos elaborados o, actualmente, de los conocimientos científicos y tecnológicos necesarios para elaborarlos.

Por ello, la subcategoría expresará la aceptación por parte del régimen bajo estudio de dos niveles de ingerencia extranjera en el proceso económico: la que proviene del asesoramiento y directivas que puedan brindar tanto organismos internacionales como países desarrollados para implementar diversos planes de desarrollo, como la que se origina a través de las enseñanzas del personal científico y técnico extranjero (know-how) que tienden a la aplicación de conocimientos importados (patentes y licencias) relegando el desarrollo científico y tecnológico, por considerar que en términos relativos resulta menos costoso importarlo que producirlo en el país.

b) Libre transferencia de ganancias y capital

Mediante la presente se significara que, en virtud del principio liberal del equilibrio natural en una economía de mercado competidor, la inversión extranjera debe admitirse en un pie de paridad con respecto a la inversión nacional para el desarrollo. Esto, lógicamente lleva a los gobiernos que participan de este criterio a brindarles a dichas inversión. todo tipo de seguridades y garantías a fin de interesarlas en sus respectivos países de allí que aseguren la remesa de servicios financieros, utilidades, regalías y otras rentas a las metrópolis extranjeras. Esto no obstante las fuertes críticas que origina por parte de aquellos economistas que no croen en la justicia de la aplicación de los principios de la teoría liberal dada la inexistencia de condiciones similares entre los países desarrollados y los de la Periferia, entre los que está inserta América Latina; y la acentuación del problema a medida que se produce la reinversión de utilidades en los mismos.

c) Expansión de la producción de materias primas exportables

Un sucinto análisis histórico indica que desde la época de la colonia los países latinoamericanos han cumplido la función de exportadores de materias primas e importadores de productos elaborados. Simultáneamente se desarrollaron industrias de tipo artesanal hasta que se produjo el gran cambio en la producción latinoamericana a raíz de la crisis del 29 la que dio origen al proceso de substitución de importaciones. No obstante, esta producción industrial no llegó a desplazar del primer lugar al sector primario en la balanza comercial, volcándose hacia el mercado interno, por lo que puede considerarse que en este sentido sigue manteniéndose el esquema tradicional, con una base primario exportadora que condiciona el dinamismo del foco industrial al constreñir el poder de compra de los componentes importados que necesita el mismo, para no detener su evolución (18).

La debilidad de este tipo de economías tiene su expresión en el deterioro de los términos del intercambio a favor de los países industrializados, pese a lo enunciado por la teoría liberal de la ventaja comparativa o de los costos comparados.

Por otra parte, el mantenimiento de una estructura productiva como la expuesta lleva inevitablemente a deformaciones en todo el sistema económico. En este sentido se ha observado que, cuando la estructura económica tradicional tiene una base primario exportadora, además del sobredimensionamiento del sector primario se produce un crecimiento anormal del sector servicios públicos y privados (sector terciario), influyendo esto considerablemente en el grado de modernización que podrá alcanzar la estructura total del país, dada la escasa importancia del sector secundario (19).

Por ello, se consideró que, aún cuando este tipo de medidas destinadas a fomentar la expansión de la producción de materias primas puede formar parte indistintamente de políticas económicas orientadas hacia la autonomía, tanto como de aquellas que mantienen un esquema tradicional de producción en el presente estudio, a fines operacionales, se considera que esta subcategoría expresa la identificación con los principios de la teoría liberal en cuanto priorizan esta expansión, como fuente de recursos en virtud del principio de la división internacional del trabajo y el del equilibrio natural del intercambio en una economía de mercado competidor, sin llegar a generar modificaciones que impliquen una tendencia a la renovación total del esquema productivo.

d) Apertura a las importaciones

Con esta subcategoría se significará que por regla general el gobierno de que se trate no aplica ningún tipo de control o medidas proteccionistas de su producción nacional con respecto a las importaciones, aun si ésta fuera incipiente, estuviera afectada por coyunturas desfavorables en el plano nacional o internacional.

De tal forma se considera que leyes justas gobiernan las relaciones comerciales internacionales en un mecanismo de mercado competitivo, produciendo en el mismo regulaciones por ajustes automáticos —tanto de los suministros de artículos y servicios a las demandas como de sus precios a los costos de producción—. Asimismo, se tiene la convicción que el libre comercio internacional es prerrequisito insoslayable para la correcta aplicación de la división internacional del trabajo de modo que cada país desarrolle plenamente aquellos recursos para los que está mejor dotado, especializándose en producir para todos los países reunidos de modo que pueda alcanzar una mayor eficiencia y al correlacionar los costos de diversas producciones nacionales pueda observarse el beneficio del conjunto.

En principio, es dable aguardar una interrelación dinámica entre la actitud que adopten los gobiernos latinoamericanos y la respuesta de los países industrializados. Al respecto resultará interesante comprobar la correlación que suele observarse entre la subcategoría bajo estudio y la de "permisividad internacional al funcionamiento del criterio", si se entiende a esta última como el reflejo de la política de la potencia hegemónica.

En suma la presente subcategoría representará aquellos casos en los cuales el gobierno no sólo admitirá la importación de materias primas y bienes necesarios para el proceso productivo, dado que estos aún no son provistos por la industria nacional, sino todo otro tipo de bienes, aún aquellos que por ser de tipo suntuario, y estar destinados al consumo de las ciases privilegiadas van en desmedro del equilibrio de la balanza comercial, sin ofrecer ninguna compensación a cambio.

Sobre la base de la clasificación realizada por Aníbal Pinto (20), la que divide la historia económica latinoamericana en tres fases, a saber: la etapa de crecimiento hacia afuera -característica de la fase primario exportadora cuyo exponente básico fueron los "enclaves"—, la etapa de crecimiento hacia adentro —o de la substitución fácil-, y la etapa actual, también de crecimiento hacia adentro, pero con una sustitución de importaciones de bienes de consumo duradero, se comprenderá que según el estado en que se encuentre la evolución de la sustitución de importaciones el Estado estará condicionado a una total apertura o podrá acceder a controles variables, esto independientemente que una postura netamente liberal produzca por definición una apertura total, no obstante haberse accedido ya a otras etapas de la evolución económica.

De allí que, complementariamente a la subcategoría bajo estudio, hayamos considerado la de "Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias" y la de "Proteccionismo moderado".

e) Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias

Esta subcategoría por el contrario a la inmediatamente precedente, reflejará aquellos casos en que, debido a motivos coyunturales negativos para el país bajo estudio —fundamentalmente, dado que nuestro modelo se orienta al estudio de países latinoamericanos y estos se caracterizan por ser exportadores de materias primas e importadores de manufacturas, me refiero a la caída de los precios internacionales de sus productos básicos de exportación— pueden establecer diversas medidas proteccionistas, evitando el ingreso masivo e indiscriminado de bienes de consumos; si bien, superada dicha coyuntura pueden retornar a su anterior postura librecambista dada la ideología general que orienta a su gobierno.

En esta tesitura, los gobiernos pueden recurrir a determinadas medidas de política aduanera que gravan fuertemente la importación de ciertas mercaderías suntuarias o de producción nacional, mientras que se admite el ingreso, prácticamente sin recargos de aquellas insustituibles para el proceso de desarrollo económico nacional como medio de fomentar la productividad interna y la diversificación de las exportaciones. Otros instrumentos suelen ser los controles de cambios y el establecimiento de cupos de importación y exportación.
 

B. POLITICA ECONOMICA ORIENTADA A LA AUTONOMIA
En la selección de una variable opuesta a la de "política económica dependiente", he pretendido darles un lugar propio a los autores contestarlos de los principios de la teoría liberal.
Mientras los autores que apoyan la teoría de la escuela clásica inglesa consideran que los problemas que enfrenta América Latina son las corrientes dentro de un proceso de crecimiento, por lo que defienden una suerte de "vía capitalista de desarrollo", tomando como paradigma la evolución de las naciones industrializadas —anterior y superior al nivel de desarrollo actual de los países latinoamericanos— y considerando que su funcionamiento en lo esencial está desprovisto de desequilibrio V crisis, por lo que adhieren al patrón de desarrollo dependiente como vía capitalista "natural" en América Latina; los contestatarios, que apoyan la "teoría de la dependencia", señalan que el problema i no proviene del estado adolescente de las economías latinoamericanas sino que, por el contrario, éste es consecuencia de la expansión del capitalismo y de las modalidades que el mismo ha asumido en la región. De allí que considere que son las relaciones de dominación-subordinación con respecto a la potencia hegemónica y a los países industrializados en general, las que definen el radio de acción dentro del cual los regímenes latinoamericanos deberán implementar una política económica dada, con el predominio por definición de los intereses de dichas potencias. En función de ello, defienden la tesitura de un rompimiento de dicha relación de subordinación.
Por ello, la política económica a tratar bajo la presente variable tenderá a reflejar aquellas medidas económicas que algunos gobiernos adoptan como respuesta a este supuesto "determinismo económico" y en rechazo de los enfoques basados en la armonía de intereses y la igualdad de todas las naciones.

En general, he seleccionado aquellas medidas que de algún modo se contraponen a las que conforman el modelo de política económica dependiente, no obstante que, en algunos casos, también podrá observarse un comportamiento "heterodoxo", vale decir, que en algunos aspectos se regirán por pautas de un modelo, y en otros, del otro. Este hecho es consecuencia de su situación de países periféricos, por lo que no pueden obrar con total autonomía sino que intentan llevar adelante una política que les asegure una mínima adhesión de los Países del Centro, salvo en aquellos casos de gobiernos reformistas radicalizados o revolucionarios. Por otra parte, aún en el caso de que consiguieran aplicar como un todo su programa económico, su misma condición de países en vías de desarrollo puede impedirles obtener los resultados positivos anhelados sin recurrir a otras potencias, por lo que terminarán pasando de un estado de inserción subordinada a otro.

En razón de lo expuesto precedentemente, he seleccionado las siguientes subcategorías como caracterizadoras del modelo de política económica orientada a la autonomía:

f) Nacionalismo económico

La conceptualización de la subcategoría presente, si bien proporciona la orientación general de políticas económicas orientadas al logro de la autonomía, debe ser comprendida en términos relativos. Con esto, quiero significar que, al particularizar las medidas económicas que lleva implícita su definición, surgen áreas de yuxtaposición, o zonas "grises" en las que una misma medida económica puede formar parte indistintamente tanto de la política económica independiente, como de la que se ajusta a los principios de la teoría neoliberal. La diferencia estriba en que, en el caso de que estas medidas se apliquen dentro del contexto general de una política económica orientada por los principios de la teoría liberal, pasada la coyuntura negativa que le dio origen, se retorna a un comportamiento neoliberal, librecambista y exportador de materias primas. Por el contrario, en la subcategoría que estamos tratando, este comportamiento responde a una convicción de tipo ideológico, y por ello, se mantiene el mismo más allá de la superación del conflicto que le dio origen.

A título de ejemplo mencionamos las siguientes medidas económicas:

En el sector externo: restricción al libre comercio internacional, mayor control o una actitud directamente restrictiva de la inversión extranjera, actitud de resistencia ante el otorgamiento de créditos que impliquen un condicionamiento para el destino de los mismos, repatriación de la deuda externa, redefinición de los términos legales a partir de los cuales está autorizada la realización de contratos de importación de tecnología, etc.

En el plano interno: política crediticia a fin de que el crédito se dirija al sector secundario y a las pequeñas y medianas empresas, política industrial que prioriza áreas de industrialización permitiendo en ellas únicamente la operación de empresas nacionales, etc.

En suma, el conjunto de dichas medidas tomadas por un gobierno dado estará indicando un esfuerzo por parte del Estado por controlar sus recursos naturales y por orientar su proceso económico sobre la base de sus propias necesidades —aún cuando éstas difieran de su clásico papel de productor de materias primas e importar de productos manufacturados— para intentar una autonomía mayor que la que tiene asignado hasta ese momento en el sistema económico internacional.

g) Acento en el aumento de la productividad y la diversificación de las exportaciones

Esta subcategoría está orientada a expresar un cambio en la perspectiva con las que el gobierno bajo análisis considera sus fuentes de recursos. Por ello, traslada la gravitación, de la producción de aquellas materias primas para las que se encuentra más dotado, al procesamiento de las mismas y la fabricación de productos manufacturados en general, de modo de poder llegar a diversificar su producción interna y por ende, también sus exportaciones.

De esta forma, dichos gobiernos aguardan obtener mayor poder de negociación y por tanto, estabilizar su poder de compra en el extranjero, sin depender exclusivamente de una o dos materias primas exportables.

Por otra parte, el aumento de la productividad ocasiona cambios en la estructura social, puesto que incorpora al consumo a sectores sociales hasta ese momento marginales, así como en el sistema político, debido a que comienzan a atenderse demandas hasta ese momento ignoradas, En función de tal alteración, es dable aguardar este tipo de comportamiento en gobiernos reformistas o revolucionarios en cuanto estos persiguen la reconsideración del sector tradicional —de quien forman parte dichos sectores— a fin de lograr su modernización. A tal efecto, se recurre a la incorporación de los adelantos de la ciencia y de la tecnología, así como al incremento de los factores de la producción; cambios en el transporte Y factores como también en la distribución de los mismos; variaciones en el grado de intercambio y monetización de la economía, etc.

En suma esta subcategoría reflejará la búsqueda de la diversificación y aumento de la producción como medio de movilizar y ajustar todos los recursos disponibles a fin de obtener opciones alternativas ante determinadas coyunturas internacionales, las que a su vez se aguarda que otorguen mayor poder de negociación en el extranjero y consiguientemente, un grado mayor de posibilidad de alcanzar el desarrollo nacional.

h) Proteccionismo moderado

Esta subcategoría reflejará el comportamiento de aquellos regímenes que compartan el criterio económico que indica la necesidad de proteger la producción nacional, como medio de fortalecerla y prepararla para competir en el comercio internacional. De allí la relación de la presente subcategoría con la de "Solo importaciones esenciales".

De acuerdo con ello, representa la escala inferior de una gradación que comienza en el modelo de política económica dependiente con la subcategoría "Apertura a las importaciones sin restricciones", las que por oposición a la presente se apoyan en el principio liberal del Iibrecambismo.

Esta postura proteccionista se diferencia de aquella otra subcategoría "Apertura a las importaciones con controles variables según las circunstancias", dado que en este último caso se responde a situaciones coyunturales negativas, pasadas las cuales el mismo gobierno, dada su postura ideológica, retorna al librecambismo, mientras que en la subcategoría presente el régimen bajo estudio se plantea objetivos a largo plazo que requieren el mantenimiento del proteccionismo. De allí que se apliquen medidas tales como, restricciones a las importaciones, subsidios a la exportación de productos manufacturados, sistemas de cambio múltiples, subsidios a producciones afectadas por procesos internacionales desfavorables, etc.

No obstante, aún promoviéndose medidas proteccionistas, queda por establecer las condiciones en que se aplicarán las mismas, para evitar que dicha protección alcance solamente a productos finales, mientras continúa la dependencia de las importaciones con respecto a bienes de capital y productos intermedios, como también la dependencia tecnológica, por no implementar un proceso de sustitución con "encadenamiento hacia atrás". Por otra parte, la gran incidencia que en las exportaciones latinoamericanas siguen teniendo las materias primas, indica que esta sustitución cuando se realiza, no abastece más que al mercado interno, dejando incumplido el objetivo de la diversificación de las exportaciones.

Es en este último sentido que dichos gobiernos deben acompañar estas medidas proteccionistas con una correcta política de industrialización. De tal forma podrá evitarse que se originen condiciones monopólicas dentro de la estructura económica nacional, o bien que se produzcan internamente los sucedáneos de aquellos productos cuya importación se ha prohibido porque deforman la economía nacional, y, fundamentalmente, podrá lograrse la protección racional, es decir orientada sólo a aquellos sectores que se pretende desarrollar evitando la producción indiscriminado de productos finales.

i) Sólo importaciones esenciales

Esta subcategoría es un complemento de la de "Proteccionismo moderado". Mientras aquella se refería a la defensa de la producción nacional ante la competencia internacional -principalmente a través de trabas aduaneras y subsidios- esta protege la estabilidad económica general, y por tanto, el desarrollo nacional, cuando evita que ingresen al país en concepto de importaciones aquellos productos considerados como de consumo suntuario, o bien, aquellos productos que tienen fabricación o sucedáneos nacionales.

En el primer caso me estoy refiriendo a productos que sólo encuentran justificación a través del "efecto de demostración" que produce el consumo de las sociedades industrializadas en los países en vías de desarrollo, particularmente en sus sectores sociales privilegiados; el que les hace importar mediante sus excepcionales recursos económicos, bienes que consideran imprescindibles para su standard de vida, pero cuya utilización no condice con la realidad nacional y, por el contrario, altera la estabilidad económica general.

Con respecto al segundo tipo de bienes mencionados, es decir aquellos productos que tienen fabricación o sucedáneos nacionales, al restringir el ingreso de una producción similar de factura extranjera el gobierno evita grandes perjuicios a incipientes industrias o explotaciones nacionales. En este sentido, la presente subcategoría guarda íntima relación con la de "Proteccionismo moderado". De modo tal que, los gobiernos que participan del criterio expuesto en la presente subcategoría, reservan los recursos que poseen para la importación de los bienes instrumentales o productos intermedios y materias primas sin los cuales no podrían seguir evolucionando su estructura económica, especialmente su sector secundario. No obstante que esta protección no admite reglas fijes dado que, según el grado de sustitución de importaciones que haya alcanzado un país determinado, variará correlativamente la clasificación de esencialidad de los mismos. De acuerdo a ello, la aplicación de la presente subcategoría permite suponer que el designio que se persigue, no es modificar el nivel de participación en el comercio internacional, sino simplemente la composición del abastecimiento exterior.

j) Nacionalización de empresas extranjeras

A través de la presente subcategoría será posible observar la transformación de la posición gubernamental desde aquella del laissez faire que consideraba que los intereses privados eran armonizables naturalmente con los públicos —admitiendo por tanto, sólo la intervención indirecta e indicativa del Estado— hasta ésta, que considera que ambos intereses pueden entrar en conflicto, y en consecuencia atribuye al Estado la función de ordenador del proceso económico a fin de obtener la consecución de los objetivos básicos de progreso nacional.

Por ello, desde esta postura cuando consideren que la operación de inversiones extranjeras en el país provoca deformaciones en la forma de crecimiento de los diversos sectores de la estructura económica, extendiendo sus efectos negativos al plano político y social mediante interferencias en la toma de decisiones, acentuación de le distribución desigual de la renta, conexión con las clases dominantes, etc., pueden llegar a contemplar la necesidad de nacionalizar a las empresas extranjeras.

En general, dichas empresas se localizan en actividades que ocupan la producción y explotación de materias primas —primer indicio de esta tendencia fueron los tradicionales "enclaves"—, generalmente destinadas a la exportación y, asimismo, en los servicios básicos que contribuyen a la agilización del intercambio comercial internacional. Al respecto, Raymond Barre ha señalado que el sector de las empresas foráneas agrava la desarticulación de los países subdesarrollados, vigoriza el capitalismo autóctono (de los sectores primario y terciario) y demora e impide el nacimiento de un capitalismo industrial (21).

De allí que muchos gobiernos asuman una actitud de crítica con respecto a dichas inversiones, y llegado el caso, pueden proceder a la nacionalización de las mismas. Por ello esta subcategoría puede ser considerada el grado más extremo de la subcategoría "Inversión Extranjera, la controla".

En suma, los regímenes que consideren que las relaciones entre países desarrollados y países en vías de desarrollo siguen estableciéndose en un orden de Centro-Periferia (dentro de la que incluyen a América Latina) por lo que se encuentran en inferioridad de condiciones para pactar ningún tipo de actividad económica, prefieren nacionalizar a las empresas que operan en el país, como medio para reordenar el proceso de desarrollo nacional, aumentado la capacidad de acción del Estado y evitando la deformación de la estructura económica a través de su operación en los sectores más dinámicos de la economía, la reinversión de ganancias y la transferencia de utilidades al extranjero.

Dado lo expuesto precedentemente, una comprensión más cabal del régimen bajo estudio se logrará a troves de la combinación del análisis de la presente subcategoría con la Variable "Inversión Extranjera" y la de "Permisividad Internacional al funcionamiento del criterio", lo que permitirá juzgar el radio de acción con el que cuenta dicho gobierno para aplicar medidas económicas tan radicales. Por último, de acuerdo a lo explicitado, consideramos que, a priori, es factible aguardar este tipo de comportamiento en regímenes de tipo reformista o revolucionario, dado que son estos los que, por definición, perseguirán-una modificación de la estructura socio-económica nacional.

IX. ORIENTACION DE LA INVERSION

En líneas generales y de acuerdo al análisis histórico que, sobre el papel del Estado en la economía latinoamericana, efectuara Charles Anderson (22), es posible indicar tres niveles de intervención en la misma:

1) En economías poco desarrolladas, el Estado es una mera creación institucional marginada de la sociedad (por lo general, época inmediatamente posterior a la independencia, si bien actualmente puede observarse en sociedades fuertemente tradicionales) teniendo su punto de comparación fuera del país. Registra fuertes conexiones con la inversión extranjera que explota sus recursos naturales brindándole los servicios marginales que ésta requiere.

2) Cuando las economías comienzan sus relaciones con el comercio internacional, el Estado cobre las demandas de una parte de la sociedad —el sector moderno, generalmente ligado a la inversión extranjera— y las de los inversionistas extranjeros canalizando su actividad generalmente a través de obras de infraestructura. Asimismo, crea las condiciones que favorecen el librecambismo,

3) Por último, particularmente a partir de 1930, las facultades estatales se amplían y comienza a considerarse la satisfacción de demandas que provienen de sectores marginales de la sociedad. Establece algunos controles proteccionistas de la producción nacional, desviándose de su anterior línea librecambista.

No obstante, volcando el presente esquema en un análisis empírico de las economías latinoamericanas se observará que a menudo, estas actitudes suelen registrarse superpuestas, de lo que resulta un comportamiento heterogéneo. De allí que hayamos optado por una subdivisión en categorías que ayudan a reflejar esta situación, aún dentro de un modelo teórico, conformando un comportamiento particular según los objetivos que se fije el gobierno para invertir en ellos, tanto recursos públicos como aquellos privados que consiga inducir a troves de diversas políticas.

De acuerdo a lo explicitado, he seleccionado las siguientes subcategorías:

a) Orientación, de la inversión para el desarrollo

Se considerará en la presente, aquellos comportamientos gubernamentales orientados a fomentar el desarrollo nacional entendido como un proceso en el que se van integrando a similares pautas de consumo, ahorro, inversión, producción V comercialización, así como su adecuación en el aspecto social y cultural —todo lo cual conforma en conjunto el fenómeno denominado como modernización según la definición ya apuntada de Richard A. Easterlin— a diversos sectores de la estructura socioeconómica.

Para ello, el Estado apelará a diversas medidas tales como: incorporación de cambios en los modos de producción e intercambio a fin de aumentar la renta nacional, promoción de las tareas afines con el desarrollo científico y técnico, apoyo a la investigación, etc., pero también, campañas de alfabetización, redistribución del ingreso a través de adecuadas políticas fiscales, protección de la organización sindical, planes de salud pública a fin de llevar a índices normales las tasas de natalidad, mortalidad, fecundación y migración, planes de vivienda pública, etc.

Dada la heterogeneidad de las medidas antes expuestas, obvio resulta aclararlo, esta política orientada hacia el desarrollo, surgirá en el análisis de los casos empíricos, como una sumatoria de diferentes actitudes, las que a su vez podrán encontrarse reflejadas en otras subcategorías tales como: inversión orientada hacia el sector tradicional, en obras de infraestructura y hacia la industrialización.

b) En obras suntuarias

La utilización de la presente subcategoría requiere una advertencia previa. Referirse a obras suntuarias en principio implica una valoración de orden subjetivo. Por otra parte, es evidente que las inversiones que en una determinada estructura económico social nacional pueden ser consideradas como suntuarias y por tanto como superfluas, en otra de mayor desarrollo, por el contrario, pueden haber adquirido el carácter de imprescindibles.

Por todo ello, y a fin de simplificar la utilización de la presente subcategoría se entenderá que en todos aquellos casos en los que las inversiones en obras públicas e infraestructura estén orientados a darle prestigio y beneficios inmediatos a un reducido grupo de personas o empresas, generalmente ligado al grupo gobernante, mientras que los efectos de las mismas resulten irrelevantes para el resto de la sociedad, en razón del deficitario estado de evolución general de la misma, se estará ante inversiones de tipo suntuario.

Esto no obstante que, la priorización de determinados objetivos de inversión, generalmente se adecuará a la orientación general del gobierno de que se trate, sea este convencional, reformista o revolucionarlo. De tal forma, dichos objetivos buscarán satisfacer las necesidades del sector moderno en el primer caso, del sector tradicional en el segundo a efectos de equipararlo al moderno, y de un modo radical las del sector tradicional con una su. presión definitiva de los antiguos miembros del sector moderno, en el caso de gobiernos revolucionarios.

c) En el sector moderno

Al irse desarrollando las economías latinoamericanas se fue conformando un esquema dual, o para ser más exacto, una heterogeneidad estructural, según el análisis que de este proceso efectúa Aníbal Pinto.

Este reconoce la existencia de dos sectores opuestos: el sector moderno y el sector tradicional. Paradigma de estas economías duales fueron los tradicionales enclaves con pautas de producción y comercialización moderna, propias de una economía de mercado, pero insertos dentro de estructuras nacionales primitivas o tradicionales que mantenían una economía de subsistencia o rudimentariamente desarrollada, con producción artesanal y características sociales y culturales acordes a la misma.

No obstante, al ir evolucionando las mismas se incorporaron nuevos índices de producción —como los correspondientes a un creciente proceso de industrialización— lo cual trajo aparejado movimientos migratorios hacia las ciudades y la incorporación de sectores marginales a los procesos productivos. No obstante este proceso, no sirvió a los fines de la eliminación de la heterogeneidad estructural. Por el contrario, se mantuvo la misma, tanto en lo social —con grupos sociales ciertamente incorporados que participaban de elementos de ambos sectores— como en lo económico, con desniveles ínter o intrasectoriales e incluso con desniveles entre las áreas urbanizadas y el medio rural, que no obviaban sin embargo, la inclusión de elementos pertenecientes al sector opuesto.

De acuerdo a ello, la presente subcategoría abarcará aquellos casos en que los regímenes bajo estudio orlen. ten la inversión hacia aquellos aspectos económicos —sea actividades productivas o extractivas y a la infraestructura que les sirve de apoyatura— como hacia aspectos -sociales —educación, vivienda, incentivación del consumo y del ahorro, mejoramiento general de la calidad de vida— que favorezcan a un solo sector de la estructura nacional caracterizado por una acción psicosocial deliberativa (23) y formas de producción y consumo que corresponden a una economía de mercado.

En suma, se deduce que la presente subcategoría reflejará el mantenimiento o mejora de las condiciones de mayor adelanto económico, social y cultural, por parte de! sector moderno, a través de inversiones que tienden a desarrollar a los grupos sociales que se encuentran insertos en el mismo, como a sus actividades y producciones en la creencia que la expansión del mismo tendrá efectos dinamizadores y equilibradores de la estructura nacional, reflejando por ello un comportamiento típicamente convencional, según mi clasificación de la Variable 1, Subcategorías C., D., y E.

d) Hacia el sector tradicional

Por oposición a la subcategoría precedente he seleccionado la presente a fin de que refleje el caso de aquellos gobiernos reformistas o revolucionarios que pretendan priorizar el sector tradicional a fin de lograr su equiparación con el sector moderno.

De modo tal que, una inversión como la que intenta reflejar la presente subcategoría se orientará hacia el sector que según la caracterización de Gino Germani, esbocé en la introducción metodológica, se define a partir de un principio básico: la institucionalización de la tradición y de la acción prescriptiva, vale decir: aquella que no exige un proceso previo de deliberación V elección. En el aspecto económico se observará en su grado más extremo: concentración de la producción en actividades primarias o de tipo artesanal. Poca especialización de las respectivas funciones y, como principio rector, la falta de un espíritu de competencia. En cuanto e su ubicación física, en líneas generales, puede determinarse como el localizado en el medio rural dado que el proceso de industrialización con sus efectos modernizadores se ha registrado fundamentalmente en las áreas urbanizadas, concentrando en las mismas a los miembros del sector moderno.

No obstante, es conveniente aclarar que esta esquematización dual es útil a efectos operacionales, si bien en un análisis concreto de casos empíricos surge indubitable la evidencia de que la separación entre ambos sectores no es nítida. Existe una fase de transición o zona "gris" tanto desde el punto de vista económico como desde el participacional o cultural e incluso desde el mero espacio físico, que puede adoptar formas múltiples y en la que pueden coexistir características de ambos.

En suma, la presente subcategoría tenderá a reflejar aquellos casos en los que los gobiernos respondiendo a un criterio modernizador de la estructura nacional como un todo, trasladarán recursos desde el sector moderno, o central, hacia el sector tradicional, periférico, preindustrial o premoderno. A tal fin, se destinarán recursos para: la construcción de carreteras, ferrocarriles, etc., que cumplirán la doble función de conectar estas reglones con las centrales y evitar el deterioro de los precios de las producciones básicas de las mismas; la instalación de industrias; la construcción de centrales eléctricas, etc. Todos estos proyectos coadyuvarán a convertir las funciones productivas especificas del sector tradicional en actividades altamente rentables, trasladando sus efectos benéficos a una reactivación del consumo, el ahorro y la inversión, Conjuntamente, en el aspecto social, se encararán planes de salud, educación y vivienda pública así como el mejoramiento general de las condiciones de vida de la población marginal tendiendo mediante esta política a obtener la modernización e integración de dicho sector dentro de la estructura nacional y condiciones de paridad con los componentes del sector moderno.

e) En obras públicas e infraestructura

Desde finales del S. XIX y principios del XX, el Estado latinoamericano encontró su razón de ser en el cumplimiento de dos funciones básicas atraer a la empresa extranjera brindándole seguridades y los servicios marginales conectados con su actividad (caminos, puertos, ferrocarriles y toda otra infraestructura necesaria) y participar en la economía internacional con un sistema librecambista para lo cual debía proveer la infraestructura adecuada.

Por ello, esta función de constructor que nace prácticamente con el Estado latinoamericano, de algún modo u otro acompaña a cada uno de los gobiernos que asumen el poder. La diferencia reside en el hincapié que otorgan a esta función, en cuanto consideren que a través de ella cumplen un objetivo prioritario o, por el contrario, su adecuación dentro de un espectro mayor de metas a cumplir, dentro del cual, la construcción de obras publicas e infraestructura puede asumir el grado de simple continuación de proyectos anteriores.

Ahora bien, contemplar estos matices hubiera significado entorpecer la operacionalidad del modelo de análisis. Por ello, he considerado viable su respuesta simple a través de la presente subcategoría, mientras que la consideración del problema antes expuesto y la definición de la orientación general del régimen bajo estudio surgirá de la sola comparación de la presente con las otras subcategorías que componen la Variable.

f) Hacia la industrialización

A través de la respuesta de la presente subcategoría pretendí dejar reflejado aquellos gobiernos que incentivan a través de la inversión pública o privada y a través de adecuadas políticas, el proceso de industrialización vale decir, la actividad económica que se dedica a la transformación de los bienes primarios —incluyendo su conservación y mejora— mediante el empleo de energía y máquinas, y a la fabricación de estas últimas.

Si bien no se desconoce que la importancia de un proceso de industrialización varia según que éste se oriente sólo a la fabricación de bienes de consumo no duradero, o por el contrario, según el estudio de Hirchmann, que se persiga el "encadenamiento hacia atrás", es decir, la fabricación nacional de bienes instrumentales y de capital, una vez más, tropezamos con la dificultad práctica de producir una apertura tal en la subcategoría bajo estudio debido a que el presente modelo debe adaptarse a diferentes grados de desarrollo y ser, a la vez, técnicamente operable. De allí que, al definir la presente, me refiera, en términos generales a la transformación de bienes mediante el empleo de máquinas y energía sin detallar de qué tipo de bienes se trata, interpretando para el cumplimiento de la presente, que un gobierno se adecua a su definición cuando dirige sus propios recursos para la ampliación del proceso de industrialización en profundidad a partir del nivel en que se encuentra, coadyuvando dicho esfuerzo con medidas de promoción y defensa de esta producción.

Una orientación de este tipo conlleva una tendencia modernizadora que está determinada por los efectos dinamizadores expansivos que este tipo de políticas genera en el resto de la economía, diversificación da las exportaciones primarias y correlativa compensación de la balanza de pagos (consecuencia del deterioro de los términos del intercambio, bajos precios de los productos primarios y demanda relativamente estática de los mismos; consecuencia negativa del estudiado "efecto de demostración" del consumo de las sociedades avanzadas que determinan un aumento del consumo imitativo de las sociedades en vías de desarrollo; y por último, el mismo proceso de sustitución de importaciones que modifica la composición de las mismas pero no su requerimiento); acción absorbente sobre sectores marginales de la sociedad al incorporarlos como mano de obra, y por ende, su calidad de factor integrador de la estructura nacional.

Por lo expuesto, consideramos que en principio es dable aguardar este tipo de comportamiento, básicamente de aquellos regímenes reformistas o revolucionarios, así como en los que mantengan una orientación modernizadora o progresista en cuanto por definición tiendan a la modificación de una de las características básicas de las economías subdesarrolladas, definida por Raymond Barre, como el "predominio de las actividades primarias con valorización de los recursos del suelo y del subsuelo" (24) y a la expansión de los efectos integradores del proceso de industrialización hacia sectores marginales de le sociedad con una correlativa modificación de la estructura socioeconómica nacional.

X. SECTOR PRIORITARIO PARA DINAMIZAR EL DESARROLLO

En la selección de la presente Variable, he buscado reflejar la posición del gobierno respecto del proceso económico, sea que prefiera convertirse en el sujeto mas importante del mismo a través de sus inversiones, sea que por el contrario prefiera pasar a un segundo plano dejando estas actividades a la iniciativa privada considerándose a lo sumo un regulador del proceso.

Ambas posturas reflejan a su vez determinadas ideologías. La primera, la del intervencionismo estatal que considera que sólo el Estado puede compatibilizar y armonizar lar, intereses encontrados de la comunidad y aun más, que sólo a éste le compete desarrollar aquellas actividades que son vitales para el proceso económico nacional. La segunda, que responde a la doctrina del laissez faire-laissez aller, clásica apoyatura de la teoría de la escuela liberal, que entiende que la iniciativa privada no debe ser coartada por ningún tipo de dirigismo estatal si está llamada a cumplir un verdadero papel dinamizador de la economía nacional.

Entre ambas, una tercera posibilidad, la de las inversiones mixtas a través de empresas generalmente con aporte' privados y control estatal destinadas a efectuar determinados sevicias o explotaciones consideradas básicas.

Dado lo expuesto conviene que se efectúe la salvedad de que la construcción del presente modelo no implica que desconozcamos la posibilidad de efectuar una cantidad mayor de combinaciones en razón de que en la práctica no se encontrará una aplicación estricta de un modelo puro, tal como éste ha sido definido.

En efecto, en la actualidad no existen economías absolutamente liberales ni absolutamente estatizadas; pero, a efectos operacionales, he simplificado la presente variable guiándonos para su respuesta por la frecuencia con que cada una de ellas se da bajo un régimen dado y deduciendo a partir de su orientación general.

En lo que hace a la historia económica latinoamericana, en términos generales se puede observar que los gobiernos fueron variando su posición, desde una política claramente liberal que confiaba la mayoría de los servicios y las actividades económicas a la esfera privada siglo XIX y principios del siglo XX- limitando sus funciones básicamente a la apoyatura de esta actividad privada -fuera nacional o extranjera- hasta que, al comenzar el siglo XX, particularmente a partir de 1930, y al considerar la atención de demandas anteriormente desoídas asumió el control casi absoluto de numerosas actividades y servicios tornando su función de claro intervencionismo.

De acuerdo a lo expuesto, he considerado tres subcategorías que por regla general se eliminan mutuamente, salvo el caso de una evidente equiparación en la importancia de todas, a saber:

a) Sector privado

Esta subcategoría indicará la total adecuación de la economía bajo análisis a los principios de la teoría liberal, o más propiamente neoliberal.

De acuerdo a ella, se protege la total libertad de las operaciones económicas e incluso la prestación privada de servicios públicos. Por ello es factible observar el predominio privado en las actividades productivas, extractivas, de construcción, etc.

Un análisis histórico del papel desempeñado por el Estado en las economías latinoamericanas, permite establecer que este tipo de comportamiento en líneas generales fue característico de los regímenes anteriores a la crisis del 29. A partir de ésta, el Estado comenzó a asumir muchas funciones anteriormente dejadas a criterio de la iniciativa privada. Por ello, se puede presuponer que un cumplimiento estricto de la presente, sólo corresponderá a gobiernos convencionales, vale decir, los que consideran que protegiendo y fomentando el desarrollo del sector moderno, paulatina y espontáneamente se obtendrá la integración del tradicional, por lo que, en consecuencia, no atienden demandas externas a dicho sector.

Pero, por lo general, este tipo de comportamiento puro no es frecuente. En su lugar, es dable suponer que se registrará una actividad equiparable del sector privado y del público, reservándose éste último el desarrollo de proyectos estratégicos para la modernización nacional.

b) Sector público

He seleccionado esta subcategoría a fin de representar la postura opuesta a la precedente. Vale decir, la de aquellos regímenes que consideran que la teoría liberal, y por ende, el libre arbitrio de la iniciativa privada, no genera resultados positivos, particularmente en los países en vías de desarrollo.

En este sentido, se considera que en sociedades nacionales que ofrecen un esquema dualista que mantiene como constante su incapacidad para realizar tareas de cambio -aunque varíe la importancia relativa del sector tradicional según el país de que se trate- el gobierno aparece como el agente natural para fomentar el crecimiento económico.

En consecuencia, dichos gobiernos consideran que es el Estado quien debe convertirse en el principal sujeto económico. Por ello, juntamente con el aumento de las inversiones y el gasto público realiza inversiones en planes de alfabetización, seguridad y salud pública, y correlativamente aplica medidas tales como: nacionalización de empresas extranjeras, controles estrictos de dichas inversiones, intervención estatal en el control de gestión de empresas ligadas a diversos sectores de la economía, etc.

En lo concerniente a la nacionalización de empresas extranjeras puede tropezar con tres tipos de dificultades: la reacción negativa y atentatoria hacia su estabilidad política de sectores perjudicados, el peligro de efectuar nacionalizaciones cuando la calidad de la producción o el estado del servicio no lo justifiquen en términos económicos, la reacción de sectores inversionistas extranjeros que pueden dejar de allegar sus capitales, necesarios para grandes proyectos nacionales.

Por lo expuesto, se comprende que este tipo de comportamiento no es frecuente en un sentido estricto dentro de la historia económica latinoamericana. En general, el Estado ha servido de apoyatura a la iniciativa privada, particularmente hasta 1930. Luego, esta actitud ha ido variando a medida que el Estado comenzó a atender demandas hasta ese momento consideradas marginales. A raíz de ello, se convirtió en el verdadero motor del cambio de toda la estructura socioeconómica y, en consonancia, inició la ejecución de proyectos de infraestructura, de activación de los diversos sectores económicos, de integración nacional, etc. tendientes a impulsar el proceso de modernización nacional.

En síntesis; de acuerdo a lo expuesto, es factible que antes de dicha depresión la ingerencia mayor correspondiera al sector privado, y posteriormente al sector público, si bien, en este segundo caso, admitiendo en muchas oportunidades la colaboración de la iniciativa privada.

c) Empresa mixta con control de gobierno

He seleccionado esta subcategoría como transición entre las que corresponden al sector privado y al publico respectivamente.

Bajo la presente, entonces, se considerarán aquellos casos en que el Estado mantiene el control de las producciones o servicios considerados estratégicos para el desarrollo nacional, por lo que puede imprimirles a las mismas la orientación que considera correcta. No obstante, por tratarse de países en vías de desarrollo caracterizados por la insuficiencia de recursos públicos recurre conjuntamente al concurso de la inversión privada, y a través de la misma, viabiliza el cumplimiento efectivo de sus objetivos.

XI. INVERSION EXTRANJERA

Existe una contradicción básica entre el crecimiento que deben tratar de alcanzar los países en vías de desarrollo y la falta de recursos de que adolecen para tal fin.

Al respecto, Ragnar Nurske ha descripto la falta de capital de los países subdesarrollados con la teoría del círculo vicioso de la pobreza en su aspecto estacionario. La oferta de capital está regido por la capacidad y el deseo de ahorrar, y su demanda por los estímulos para invertir. A raíz de ello, en los países en vías de desarrollo se produce una relación circular en que ambos extremos se condicionan mutuamente. Así, la poca oferta deriva de la poca capacidad de ahorro, y ésta a su vez del bajo nivel de ingreso real. Este es consecuencia de la baja productividad y a su vez, ésta está originada principalmente por la falta de capital; pero, como la carencia de capital es el resultado de una débil capacidad de ahorro, la relación circular concluye completando su ciclo (25).

Esta contradicción básica busca ser resuelta por los gobiernos de diferente modo según el criterio y la orientación a la que respondan. Una de las opciones es recurrir a la inversión extranjera. La otra, es rechazar la misma por considerar que deforma, en su búsqueda de ganancias inmediatas, el proceso económico; y por ende, el reemplazo de ella por adecuadas políticas de fomento que activen los resortes del ahorro, inversión y productividad nacional. Ambas posturas están apoyadas en rica doctrina al respecto.

A nuestros fines, interesa expresar en breve síntesis cuál es el proceso que —independientemente de casos particulares— ha seguido la participación de inversiones extranjeras en el proceso de desarrollo latinoamericano.

Podríamos deducir tres períodos definidos:

1) El primero, correspondiente a la primera época de desarrollo económico latinoamericano que corre hasta 1930, se caracterizó por una afluencia de inversiones extranjeras que se localizaron particularmente en los tradicionales "enclaves" de producción tropical y en la explotación de los recursos naturales de los países de América del Sur así como en la construcción de infraestructura y la implementación de los servicios necesarios para tales producciones y para su exportación.

2) El segundo período se inicia luego de la Gran Depresión, con la substitución de importaciones. En este período la característica general fue la producción de bienes de consumo no duradero o durables 'livianos' para el mercado interno mediante capitales nacionales.

3) Por último, en el tercer período, que comienza a partir de la década del 40, comenzaron a aumentar nuevamente las inversiones de capitales extranjeros integrándose generalmente al sector- manufacturero, y dentro de éste a las industrias más dinámicas.

De tal forma, para la década del 60 la relación entre inversiones directas procedentes de EUA, y salidas por remesas de utilidades de las filiales estadounidenses a ese mismo país, tuvo un saldo negativo para América Latina; aumentando la participación por pago de los intereses y utilidades correspondientes a inversiones extranjeras del 12 al 15% en las exportaciones latinoamericanas (26).

En suma, si la presente variable está orientada a expresar el grado de apertura que ofrecen los diferentes gobiernos latinoamericanos a las inversión. extranjeras según la orientación que los mismos posean, se entiende que puede ser de gran utilidad para comprender su comportamiento, relacionarla con las siguientes subcategoría: "Continuidad de la asesoría y asistencia técnica extranjera", "Libre transferencia de Ganancias y Capital" y "Nacionalización de la Empresa Extranjera", así como con la Variable "Permisividad Internacional al Funcionamiento del criterio".

Hechas estar aclaraciones previas, se ofrece una selección limitada de subcategorías que, no obstante los peligros que ofrecen en ciencias sociales todos los diagnósticos esquematizados, servirán para clarificar tendencias, a saber:

a) La estimula brindándole seguridades

b) La estimula controlándola

c) La controla

d) La controla débilmente

XII. INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO

La presente Variable tiene por objeto señalar cuáles son los recursos básicos por medio de los que los gobiernos consideran que podrán alcanzar sus objetivos de desarrollo.

La utilidad de la misma reside en que en la elección reiterada de una misma clase de medidas va implícita la orientación que alienta el gobierno que las realiza. Por ejemplo, gobiernos que adoptan un criterio reformista o revolucionario, probablemente se opondrán a utilizar como instrumento la inversión y créditos extranjeros, en cuanto estos pueden condicionar la aplicación de su política. No obstante, la carencia de recursos públicos puede llevarlos a claudicar de sus principios recurriendo a dichas inversiones y créditos extranjeros. Por el contrario, pueden mantenerse en una aplicación estricta de su ideología y, debido a la mencionada falta de recursos, fracasar en la implementación práctica de sus objetivos. De allí el interés que reviste el relacionar las subcategorías que componen la presente Variable con otras, tales como "Inversión Extranjera" o "Logro de los objetivos de desarrollo".

Por otra parte, en el caso de gobiernos convencionales de estilo autocrático, si bien puede promoverse el desarrollo, éste presuntamente se encontrará fuertemente ligado a los intereses de reducidos sectores vinculados con la clase gobernante. Por lo cual, dentro de la perspectiva del modelo, se considera que no se han cumplido los objetivos básicos de modernización nacional aún realizándose proyectos de envergadura.

Un tercer caso que ha llamado mi atención ha sido la profusión de constituciones, leyes, decretos, instituciones y dependencias administrativas que suelen crear cada uno de los gobiernos y, particularmente en el caso administrativo, sin la previa eliminación de las anteriores. Pareciera que a través de ellas los gobiernos consideraran haber dado principio de ejecución a los objetivos programáticos. Al respecto, se observa entonces que existe "un pernicioso y fatal dualismo entre la doctrina y la realidad, entre lo jurídico y lo vital, entre el derecho y la historia" (27). En estos casos, se estaría frente al típico caso de políticas 'proyectistas'. Independientemente de esta crítica general, es obvio que en caso de gobiernos reformistas o revolucionarios, por definición, dado que persiguen una modificación de la estructura -sea valorizando al sector tradicional con los medios que posee el moderno, sea anulando directamente al sector moderno en beneficio del tradicional- deberá modificarse en primera instancia el orden jurídico e institucional.

En consonancia con estas reflexiones, he seleccionado un número limitado de subcategorías que reflejen las principales características del comportamiento de los gobiernos latinoamericanos en el momento de aplicar diversas ideologías de desarrollo.

a) Creación de instituciones y legislación

Bajo esta subcategoría se analizará el recurso jurídico. De allí que, como pertenecientes a la misma, incluyamos tanto las medidas creadas para fomentar el desarrollo como aquellas que lo son para asegurar el control y la seguridad del país en los términos que indica la ideología adoptada.

b) Búsqueda del predominio económico por el sector gobernante

En esta subcategoría quedarán reflejados aquellos regímenes que, no obstante declarar objetivos convencionales de desarrollo, en la implementación de los mismos, se orientan repetidamente a la satisfacción de las demandas de un reducido sector ligado al grupo gobernante. Por ello, aunque en un primer análisis pueda deducirse que cada uno de los objetivos realizados favorece a, proceso de desarrollo nacional, interrelacionándolos puede variar la interpretación. Tal será el caso de aquellos gobiernos que no se orientan hacia la comunidad nacional, sino que buscan el beneficio de un reducido número de personas e intereses con los que se encuentran directamente conectados, dejando siempre de lado aquellos proyectos que favorecerían exclusivamente a otros sectores ajenos a ellos mismos.

c) Inversión nacional y subsidiariamente inversión extranjera

Esta subcategoría junto con la subsiguiente reflejará la actitud adoptada por los diversos regímenes en relación a los recursos económicos.

En este caso, se tratará la postura de aquellos gobiernos que rehuyen una aplicación masiva de créditos e inversiones extranjeras como medio para fomentar el desarrollo nacional.

Dadas las condiciones de particular vulnerabilidad de las economías latinoamericanas aunadas a un característico estado de débito del sector público, es improbable que la referida prescindencia sea viable en términos absolutos de desarrollo. No obstante, pueden registrarse casos en los cuales la tendencia general sea ésta, sin llegar a una total independencia, en cuyo caso, también se considerará que se ha cumplido la presente.

d) Principalmente a través de inversión y créditos extranjeros

Esta subcategoría por el contrario a la anterior considerará los casos en los que los regímenes opten por recurrir a la inversión y créditos extranjeros a fin de lograr el cumplimiento de sus metas de gobierno.

Al respecto, conviene aclarar que entre inversiones directas y créditos extranjeros, por regla general, la crítica doctrinaria suele optar por los segundos por considerar que -sobre todo si son otorgados a largo plazo deforman menos el proceso de desarrollo dado que pueden ser dirigidos por el gobierno hacia áreas que consideren estratégicas, aun cuando no sean fundamentalmente aquellas que producen ganancias a corto plazo. Además, una vez amortizados, liberan a los gobiernos. Por oposición, las inversiones directas mantienen sus efectos nocivos al insertarse en la estructura productiva, sumando a esto, la continua remesa al extranjero en concepto de utilidades.

XIII. PLANIFICACION DEL DESARROLLO

Con respecto a la planificación, existen dos posturas dicotómicas. La primera, apoyada en la doctrina de laissez-faire, laissez aller, en la actualidad prácticamente no tiene vigencia en términos absolutos. La segunda, por el contrario, apoyada en la doctrina del intervencionismo estatal, considera que es función propia del Estado la regulación y orientación del proceso de desarrollo general.

Ahora bien, dejando sentado que para América Latina actualmente está fuera de discusión la necesidad de la participación estatal, falta dilucidar los diversos niveles en que ésta puede producirse. Existen diferentes grados de la misma, tales como: acción directa o indirecta. Y, dentro de la primera, planificada o no.

Al respecto, resulta clarificadora la distinción entre modalidades de crecimiento económico efectuada por Raymond Barre. Se refiere a dos tipos de crecimientos: espontáneos y planificados. Define a los primeros como "los que resultan del concurso de la actividad de unidades económicas diversas e independientes: empresarios, empresas extranjeras, estados, etc.... y de la acción de los grupos sociales", mientras describe a los segundos como "aquellos que se realizan bajo el impulso y la dirección del Estado, que interviene dentro del marco de un plan autoritario".

Con relación a dichas definiciones, cabe agregar que el caso de crecimiento espontáneo puro, aún dentro de economías típicamente liberales prácticamente ya no se registra. Existan áreas, aún dentro de estas economías en las que la doctrina coincide en señalar la necesidad de planificación, sea sobre aquellas actividades sometidas a la acción estatal, sea sobre las que requieren una modificación que no se obtiene espontáneamente dentro del sistema de la economía de mercado.

En cuanto a crecimientos planificados, en lo que hace a América Latina en términos generales se considera que la planificación comenzó a aplicarse a partir de 1960. No obstante, anteriormente se habían registrado intentos aislados de planificación, sea a través de planes quinquenales (Ej. en Perú, bajo la presidencia de Manuel Odría, 1948), o bien a través de recomendaciones de comisiones especiales (Ej. Informe y Plan de la Comisión Currie, grupo de estudio del Banco Mundial, para Colombia 1951/52).

Dentro de lo expuesto, resulta adecuada la definición de Gerhard Colm y Theodore Geiger sobre planificación: "suma de esfuerzos continuos, deliberados y racionales por parte de los gobiernos para acelerar el proceso de desarrollo y para encauzarlo hacia las direcciones deseadas, mediante una elección amplia y detallada de objetivos y la determinación y asignación de los recursos necesarios para conseguir estos objetivos".

Siguiendo la definición, y a efectos de simplificar la operación de la presente Variable, se interpretará que existe planificación toda vez que exista un plan que comprenda objetivos para la economía en su conjunto, tanto si proviene del mismo gobierno como si lo hace de comisiones creadas al efecto que asesoran al gobierno sobre los carriles mas adecuados para favorecer el desarrollo nacional. Asimismo, se operará independientemente de subsiguientes divisiones en planes, programas y proyectos; o bien, en planificaciones globales o parciales o bien imperativas o indicativas.

No obstante, queda un último punto por tratar. Si bien el hecho de que un gobierno elabore, un plan de desarrollo estará indicando su voluntad de orientar de un modo ordenado y acorde con la ideología que sustenta el proceso de desarrollo nacional; puede producirse el caso de que, sea por falta de recursos sea por no coincidir en términos reales con los postulados teóricos del plan, sea finalmente por ser desbordado por los problemas que van surgiendo durante su gestión, no lleve dicho plan efectivamente a la práctica.

En consonancia pues, con las alternativas brevemente descriptas, he elaborado las siguientes subcategorías:

a) Planifica y aplica

b) Planifica pero no aplica

c) No se planifica, la acción se da en forma pragmática

XIV. PERMISIVIDAD DE LA ELITE LOCAL AL FUNCIONAMIENTO DEL CRITERIO

Una vez que un determinado gobierno adopta una estrategia para el desarrollo, sea convencional reformista o revolucionario, está adoptando también una postura con respecto a las élites y los privilegios que éstas gozan. No obstante, tal postura no es absoluta. Estos gobiernos, insertos en países de cultura política no madura, operan tentativamente en la aplicación de sus postulados, tratando de asegurar su propia estabilidad. De allí, que interese particularmente reflejar cual es la reacción de las élites ante la aplicación de determinados criterios de gobierno, dado que de esta dependen el radio de acción con que contarán los regímenes para llevar a la práctica su programa de gobierno.

En este sentido, se entenderá que, cuando se menciona una "élite", se lo está haciendo en el sentido que le otorga Helio Jaguaribe cuando expresa: "En las sociedades no desigualitarias, los cuatro tipos de élites —se refiera a la participacional, política, económica y cultural— están integrados de modo mas o menos compacto, según lo expresa su régimen social. Sean cuales fueran los principios integradores que predominan, las distintas élites formarán en diferentes grados de cohesión y de falta de ella, un grupo en la capa superior que podrá ser designado, en singular, como la élite societal, o la elite tout court. Una elite societal con suficiente coherencia y conciencia de sus valores e intereses fundamentales, se convierte en un grupo de poder" (28).

La clasificación de élite presuntamente corresponde a un grupo social jerarquizado en virtud de funcionalidad —calidad en el desempeño determinada por una capacidad personal- por oposición a la adscriptividad que implican los rangos hereditarios de las clases sociales.

Ahora bien, siguiendo este enfoque, pare el caso latinoamericano —y en lo que se refiere a la influencia que tienen como grupo da poder para obstaculizar o no el funcionamiento da un criterio dado, tal como lo ha adoptado el régimen bajo estudio— se deben incluir otros grupos privilegiados, no ya en razón de su funcionalidad —élite— sino por un prestigio heredado es decir, su adscriptividad como clase social. Me estoy refiriendo particularmente a la oligarquía latifundista y minera latinoamericana

En esta último sentido, ha surgido para el estamento superior da la estructura da poder en América Latina, una clasificación de "élite oligárquica" considerándose que el mismo, no es puramente elitario ni tampoco oligárquico (29).

Ahora bien, dicha definición lleva a una confluencia de intereses encontrados según cuál sea el origen de la situación de privilegio (principio funcional o adscriptivo) de los componentes de dicho estamento. No obstante, diversidad tal de intereses, supera la capacidad de la presente Variable, por lo que, cuando me refiero a "permisividad de la elite" se entenderá la actitud de la mayoría de los integrantes del sector privilegiado ya descripto, aún cuando la misma admita en su contexto diversas excepciones.

De acuerdo a lo explicitado, la actitud mayoritaria de este sector condicionará la aplicabilidad de un criterio dado, en cuanto pueden influir activamente en la toma de decisiones en virtud de su capacidad de poder. En consonancia, los regímenes que actúen con dichos grupos en contra, deberán realizar alianzas con otros contendientes reforzándose en consecuencia la característica de tentatividad ya apuntada.

En suma, bajo la presente Variable, se considerarán tres alternativas representadas por las siguientes subcategorías:

a) Permisividad alta

b) Permisividad moderada

c) Permisividad baja

XV. PERMISIVIDAD INTERNACIONAL AL FUNCIONAMIENTO DEL CRITERIO

Al optar un gobierno por una determinada estrategia de desarrollo puede generar, correlativamente, resistencias internas y externas. El primer caso surgirá claro de la interrelación de las Variables III, IV y XIV, correspondientes al comportamiento del gobierno con respecto a "Contendientes por el Poder" y el "Uso del poder coercitivo", mientras que, la actitud de los sectores privilegiados con respecto a la aplicación de un criterio de gobierno dado, quedará representada por la Variable "Permisividad de la Elite local al funcionamiento del criterio". En esta misma línea y a fin de tratar las resistencias externas que puede encontrar un determinado gobierno, he seleccionado la presente Variable.

Al analizar la actitud de los actores extranjeros, y con miras a una mayor operacionalidad del modelo, he debido acotar su significado, circunscribiéndolo al concepto de "potencia hegemónica".

Este es definido por Helio Jaguaribe —basado en un estudio de George Liska— a partir del surgimiento de un sistema interimperial luego de la II Guerra Mundial, en el que Estados Unidos goza de primacía general, por lo cual se convierte, precisamente, en potencia hegemónica poseyendo, inexpugnabilidad del núcleo de su territorio, amplísima primacía regional y un predominio general en zonas no específicamente protegidas. De acuerdo a dicho estudio, la principal consecuencia es "una reducción muy intensa de las posibilidades de libre maniobra en el escenario internacional", particularmente aplicable al caso de América Latina, inserta en calidad de dependiente en la zona de influencia directa de Estados Unidos, y por ende, sujete a la "imposición de normas políticas" por parte de éste. No obstante, esta relación no se da en términos absolutos. Aún hoy, la misma admite una revisión positiva pudiendo aspirar a obtener su autonomía —"condición necesaria para la viabilidad nacional"—, vale decir su capacidad de "realizar en forma deliberada su propio desarrollo político y societal". Para ello, deben cumplirse dos prerrequisitos: asegurar una mínima integración y desarrollo societal, y ampliar o mantener su margen de permisividad internacional. No obstante, como el primer prerrequisito es dependienta del segundo, y la permisividad depende a su vez de las condiciones internas, en definitiva, termina reforzándose la presión externa (30). Es precisamente en este punto que uno se conecta con la presente Variable.

La aplicación de diversas estrategias de desarrollo puede lograr, o no, la integración y el desarrollo nacional, pero, el éxito de las mismas está condicionado por el grado de permisividad que encuentren en el plano internacional. En nuestro caso, fundamentalmente, el grado de permisividad que le otorga la potencia que goza de primacía absoluta sobre Latinoamérica. Esto, independientemente que se reconozca la existencia de otros actores extranjeros, fundamentalmente, otros Estados y las corporaciones, quienes también pueden pasar en la implementación de dichas estrategias.

Por ello, de acuerdo a lo explicitado hasta aquí, será importante conocer cuáles son los objetivos básicos, "las metas dominantes", que persigue la potencia hegemónica en un determinado momento histérico, para poder prever su actitud (31). Pese a ello, aún conociendo las mismas y aplicando idénticas estrategias do desarrollo, la repuesta de la potencia hegemónica puede modificarse adecuándose al país de que se trate. Es decir, que además de las "metas dominantes" juegan otros factores condicionantes. V. gr. la ubicación geográfica del mismo, sus recursos estratégicos, etc., los que determinan el grado de viabilidad que tendrá el mismo para aplicar criterios independientes de desarrollo.

Pese a lo expuesto, en términos generales puede establecerse que la hegemonía de Estados Unidos sobre los países latinoamericanos si bien se hace sentir en todos los planos societales -político, cultural, económico y social- en su aspecto exterior no ofrece una visión unificada. De aquí que, mientras en lo interno el nivel de dependencia y condicionamiento es mas marcado, en lo externo, la permisividad internacional es lo bastante amplia para permitir iniciar nuevos rumbos, siempre y cuando no se alteren las condiciones límites del sistema. Vale decir, siempre que no se vaya simultáneamente contra los intereses económicos y militares norteamericanos (32).

Por ultimo, es dable aclarar que, dentro de la conformación de la política exterior norteamericana existen variado tipo de móviles, entre los que se destacan como generadores de decisiones, las organizaciones semiautónomas que constituyen el gobierno y los individuos que desempeñan cargos estratégicos -paradigmas de G. T. Allison (33)-.

No obstante, a nuestros fines, y siempre bajo el objetivo ordenador del modelo, he optado por reducir estas variadas respuestas con respecto a la adopción de diversos criterios de gobierno por parte de los regímenes latinoamericanos, al tono general que predominó en relación con cada uno de ellos en la política exterior norteamericana.

La importancia de la respuesta de la presente Variable surge clara, cuando se confirma que la misma influye altamente en la implementación de dicha estrategia de desarrollo. Por ejemplo: de ella depende el acceso a fuentes de recursos externos indispensables para proseguir el proceso de desarrollo, las condiciones de consumo-ahorro-inversión, que se podrán dar bajo dicho gobierno, las relaciones con otras naciones sujetas a la primacía general estadounidense como también las medidas que a propuesta de EUA se adopten en ciertos casos como sanciones a través de organismos multilaterales, etc.

En síntesis, consideraré tres grados de permisividad internacional al funcionamiento de un determinado criterio de gobierno, sea éste convencional, reformista o revolucionario, tales:

a) Permisividad alta

b) Permisividad moderada

c) Permisividad baja

XV. LOGRO DE OBJETIVOS DE DESARROLLO

La presente Variable apunta a efectuar un correcto distingo entre la estrategia de desarrollo por la que opta un régimen dado, y lo que efectivamente obtiene al tratar de aplicarla.

Existen múltiples factores condicionantes del éxito de la implementación de la misma, tales: la disponibilidad de recursos físicos; el grado de desarrollo que ya haya alcanzado el país en cuestión; el apego que tengan sectores mayoritarios a una tradición que coarte la posibilidad de cambios; al tipo de producción predominante; el grado de autonomía y conciencia nacionales, la base sociopolítica requerida como apoyo de la hipótesis formulada, aún cuando en ciertos casos ésta pueda significar solamente el apoyo de uno o más núcleos estratégicos que están en situación de inclinar a su favor la balanza del poder, etc..

Por ello, esta Variable expresará la cristalización positiva o no que hayan tenido las propuestas de un gobierno determinado, así como la medida en que las mismas indican modificaciones con respecto a la línea adoptada por gobiernos anteriores.

En líneas generales, puede señalarse que en América Latina las políticas suelen continuar orientaciones anteriores, y cuando no lo hacen en este sentido, y proponen reformas económico-sociales substanciales, no son pocos los casos en que terminan siendo una mera expresión de deseos. Todo esto ha determinado que América Latina se caracterice por ser en términos generales 'proyectista', en cuanto otorgamos a esta palabra una connotación de expresión ideal por posición a otra pragmática.

Esta característica ha pretendido ser justificada a través de diversas razones, tales como: la imitación que realizaron los primeros patriotas latinoamericanos de las constituciones extranjeras a fin de darse un cuadro de instituciones que asegurara su legitimidad; la circunstancia de que dichas estrategias deben implementarse bajo un sistema político inestable, por lo que deben obrar en muchos casos tentativamente en su toma de decisiones a fin de mantener su equilibrio político llegando bajo determinadas circunstancias a la inmovilidad total; el afán imitativo de las élites de orientación europea quienes se dejan influenciar por los cambios de los conceptos ideológicos y de la filosofía social de las naciones industrializadas independientemente de la existencia de otros factores que no hacen viable su aplicación a países en vías de desarrollo por lo que su éxito queda excesivamente dependiente de la fuerza del sistema político, etc.

En suma, divorcio entre la realidad y lo programado; necesidad de operar tentativamente a fin de mantener la estabilidad de los gobiernos, falta de recursos suficientes, etc., suelen llevar al fracaso de programas inicialmente ambiciosos. Esto, descontando el caso de aquellos regímenes que desde un inicio sólo han pretendido realizar enunciados 'proyectistas' sin intentar su efectivización práctica.

Sobre la base de lo expuesto, he elaborado una síntesis de alternativas entre lo que un gobierno se propone y lo que efectivamente logra, y entre lo que se logra bajo su gestión y lo logrado en la inmediatamente anterior, a saber:

a) Sin grandes innovaciones

b) Con interés en innovar pero sin logros reales

c) Con innovaciones importantes


Foto AutorEsta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


*  © Este trabajo es la versión actualizada y renovada de uno que fue realizado durante mi dirección del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) entre 1977-1981. Fue publicado en la "Revistra Argentina de las Relaciones Internacionales", Vol. V, Nro 13, Enero-Abril 1979, CEINAR, Buenos Aires. El análisis abarca fundamentalmente la etapa 1030-1960, con algunos aspectos de actualización a la realidad de hoy especialmente en el marco metodológico y paradigmas de comportamiento del sistema político latinoamericano.
e-Mail: luisdallanegra@gmail.com 
Home   Arriba  A Debates     Al Indice General 
Indice de Sistemas Políticos Latinoamericanos     América Latina 


(17) Sobre los postulados básicos sobre los que se apoya la escuela clásica inglesa ver un análisis del pensamiento de Adam Smith en la obra de Taylor, Overton H. "Historia del Pensamiento Económico" (Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1965), pág. 93 y ss.
(18) PINTO, Aníbal, Op. cit., pág. 120 y ss.
(19) BARRE, Raymond, "El desarrollo económico" (México, Fondo de Cultura Económica, 1970). Un enfoque que en lo medular apunta las características de las economías subdesarrolladas y los problemas que las mismas deben enfrentar. Primera Parte.
(20) PINTO, Aníbal, Op. cit., págs. 119/27.
(21) BARRE, Raymond, Op. cit., págs. 27/8.
(22) ANDERSON, Charles W. Particularmente para el estudio del papel del Estado en la economía latinoamericana recurrir al Cap. I. de la Op. cit.
(23) GERMANI, Gino, Op. cit., pág. 201.
(24) BARRE, Raymond, Op. cit., pág. 16.
(25) La teoría del circulo vicioso de la pobreza en su aspecto estacionario y dinámico, trabajos complementarios de Ragnar Nurske y G. Myrdal, citados en BARRE, Raymond, Op. cit., p. 43/48. Como explicación paralela, ANDERSON, Charles W., Op. cit., pág. 93.
(26) PINTO, Aníbal, Op. cit., pág. 330.
(27) BELMONTE, Jose, "Historia contemporánea de hispanoamérica" (Madrid, Guadarrama, Tomo I, 1971), pág. 17.
(28) En un esquema teórico ideal podríamos referirnos a sociedades no desigualitarias e igualitarias por oposición a las desigualitarias o primitivas. En las prima ras, los cuatro tipos de élites suelen fusionarse predominando un determinado valor según el tipo de sociedad de que se trate (económico-social-cultural o político). Por oposición, en las primitivas en un estado puro, si bien la élite puede aparecer como una sola, siempre la fusión se realiza a partir del plano participacional —roles sociales— a los que pueden o no agregarse otros valores. Para un estudio más amplio de las relaciones entre elite-masa, funcionalidad - adscriptividad, recurrir a JAGUARIBE, Helio, op. cit., pág. 86/97.
(29) GRACIARENA, Jorge, Op. cit., pág. 47.
(30) Un análisis profundo de la concepción histórico-evolutiva y de sus efectos sobre las posibilidades de desarrollo político de las naciones, lleva inmediatamente al interesante estudio de George Liska acerca del proceso que ha convertido a EUA en un Estado Imperial, haciendo surgir a la vez un sistema interimperial, con dos potencias que tienen dominio estratégico militar regional (EUA-URSS) y una sola con primacía global sin tener un predominio absoluto (EUA). Citado por JAGUARIBE, Helio, quien analiza particularmente las condiciones de desenvolvimiento político que de tal hecho resultan Para América Latina en su condición actual de región dependiente en una lona de primacía general norteamericana. Op. cit., pág. 204/226.
(31) En relación con los objetivos nacionales que pueden condicionar la política exterior norteamericana, según O'DONNELL, Guillermo "siguiendo a Simon 'et al' es posible formular la hipótesis de que las metas dominantes tienen un papel decisivo en la determinación del conjunto de 'problemas' que pueden caer dentro del foco de atención de los más altos niveles de gobierno". En la compilación efectuada por COTLER, J. y FAGEN, R., "Relaciones políticas entre América Latina y Estados Unidos" (Buenos Aires, Amorrortu, 1974), pág. 192.
(32) JAGUARIBE, Helio, Op. Cit., págs. 218/219.
(33) Básicamente G. T. Allison considera que independientemente, y en casos particulares hasta opuestamente a los objetivos perseguidos por la nación en cuanto tal, existen otros que son apoyados por organizaciones semiautónomas de gobierno, o bien por los individuos que dasempeñan cargos estratégicos, quienes puedan llegar a ofrecer Paradigmas alternativos para la toma de decisiones en materia de política exterior norteamericana. Citado en la compilación de COTLER, J. y FAGEN, R., Op. cit., págs. 149/50.