LA POLITICA EXTERNA DE AMERICA LATINA*
 
©  Luis DALLANEGRA PEDRAZA **

INTRODUCCION

Para analizar en profundidad el comportamiento externo latinoamericano, no bajo la perspectiva de las distintas políticas exteriores de los países de la región, sino bajo el enfoque del comportamiento de la región en su conjunto, hay que hacerse algunos cuestionamientos previos.

En primer lugar, parto de la premisa de que existe una marcada diferencia entre política externa como "acción externa" y la política externa como "solución de problemas". En el primer caso, la unidad emisora de la política externa, produce hechos como actor internacional, y estos hechos contribuyen en alguna medida a conformar o modificar el orden existente en su propio beneficio. En el segundo caso, la unidad emisora carece de capacidad como actor internacional, ya que todos los actos que emite al ambiente internacional, están orientados a la solución de sus problemas, o a la supervivencia como Estado-Nación. En la mayoría de los casos, carece de capacidad suficiente como para conformar el orden internacional, y en algunos casos, ni siquiera para modificarlo en su propio beneficio. Estas unidades emisoras, más que actores, son unidades adscriptas al sistema internacional, de acuerdo con un patrón funcional de relaciones de ese sistema (1).

En segundo lugar, todo objetivo requiere de medios para su implementación, por lo que los medios de que dispone un Estado, constituyen la medida del logro de sus objetivos. En lo que hace a América Latina, no se puede decir que haya una capacidad, tanto material como psicológica -influencia-, individual o conjunta, a fin de obtener los objetivos deseados. En el orden individual, se puede hablar (para la etapa bipolar) en cierta medida de Cuba merced al apoyo de la Unión Soviética, que mantuvo una política de presencia en Africa. Brasil, en la misma región, de acuerdo con su pragmatismo responsable, y Venezuela y México, fundamentalmente debido al petróleo. En el primer caso, debido a su pertenencia a la OPEP, mientras que en el segundo, al interés de Estados Unidos por el petróleo mexicano.

Luego de la desintegración de la URSS, Cuba perdió la capacidad de que disponía. Venezuela, debido a la gran corrupción, no ha derivado los importantes ingresos por exportación petrolera en desarrollo industrial, educación, ciencia y técnica sino que se han transformado en fuga de capitales (que se están pagando como deuda externa) o en beneficios económicos para unos pocos corruptos; México luego del "efecto tequila" ha perdido el control sobre sus ingresos petroleros que quedan en "garantía" por los fondos prestados por EUA y otros. El único que mantiene una relativa capacidad de poder es Brasil, aunque tiene buena cantidad de problemas.

En lo que hace a la actuación conjunta, históricamente se han dado algunos ejemplos que muestran una capacidad negociadora por parte de la región, especialmente a través de mecanismos establecidos por CECLA (Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana), particularmente en el caso del Consenso de Viña del Mar logrado en 1969, que logró la modificación de las pautas de comportamiento de Estados Unidos hacia el Hemisferio. No obstante ello, ha durado poco tiempo y los demás intentos han sido fallidos (2).

El SELA (Sistema Económico Latinoamericano) reemplazante de CECLA, no ha mostrado capacidad para coordinar las políticas exteriores de los países de la región ni para llevar adelante tareas conjuntas en el contexto regional.

En tercer lugar, hay que considerar, que la comunidad internacional no es estática, sino sumamente dinámica, e interdependiente. Por ello, toda modificación o transformación que se produce en su seno, produce variaciones en las condiciones internacionales, que si son aprovechadas, pueden favorecer una nueva inserción de los países latinoamericanos en el concierto mundial. Esto, desde ya, depende de los medios de que dispongan estos países, que en gran medida se resumen en el aumento de su poder negociador a través de su actuación coordinada.

Las características de interdependencia de la comunidad internacional, están íntimamente vinculadas al grado de estratificación del sistema internacional. Por ello, se encuentran -visto de una manera simplificada- Estados que tienen mayor poder y Estados que tienen menor poder o ninguno. En el primer caso se trata de Estados actores, que producen decisiones en el sistema; mientras que en el segundo, son unidades adscriptas al sistema, que no producen decisiones, sino que son meras receptoras de aquellas; entre medio hay una gama de unidades con relativas capacidades de presión.

En una relación de interdependencia, el potencial con que cuenta un Estado, sólo pasa a ser un medio -o capacidad de poder- que respalda a los objetivos de política exterior, cuando se transforma en un medio instrumental. No puede tener una política exterior, aquel Estado que carece de medios instrumentales. Un ejemplo típico es el de Venezuela, que con anterioridad a la década de los ‘60 tenía tanto petróleo como en la década de los ‘70 -en términos relativos- pero este petróleo era explotado, refinado y comercializado por empresas extranjeras -principalmente norteamericanas-. Por lo que la economía venezolana estaba prácticamente manejada por esas empresas extranjeras, ya que manejaba con los precios, su política de ingresos. De esta forma, también estaba condicionada la capacidad venezolana para manejar su propio desarrollo. Con la reversión de los contratos petroleros, a partir de la política iniciada durante la segunda presidencia de Rómulo Betancourt y culminada durante los períodos Caldera-Pérez-Herrera Campins; a lo que hay que agregar la creación de la OPEP -por la misma Venezuela- en la década de los ‘60 y la crisis del petróleo en 1973; el mismo petróleo venezolano, de un elemento potencial, se transformó en un factor instrumental, permitiéndole a este país llevar a cabo una política externa de verdadera presencia internacional, aumentando su capacidad negociadora, y lograr objetivos en beneficio de su propio interés nacional (3).

Sin embargo, como comenté anteriormente, la corrupción de sus gobiernos, como en otros países de la OPEP ha impedido que esto se transformara en un verdadero poder y desarrollo.

Para terminar con este punto, la relación de interdependencia que se efectúa bajo estas características, conforman en un momento histórico determinado, el orden mundial imperante, que desde ya, es manejado por los Estados actores, y es vivido o sufrido por las unidades adscriptas al sistema, las que sólo pueden generar políticas reactivas, que llegarían a tener algún efecto si tuvieran la capacidad de coordinar posiciones para maximizar su capacidad de negociación y de presion.

AUTONOMIZACION DE LA REGION

En cuarto lugar, la manera de lograr un ascenso de unidad adscripta dentro del sistema internacional a la categoría de actor internacional, por lo menos con una mediana capacidad de decisión, es a través del aumento de la viabilidad nacional. A ésta, se la puede definir como la capacidad de desempeñarse en términos relativamente autónomos (4). En América Latina, existen sólo tres Estados con viabilidad nacional en términos relativamente individuales: México, Brasil y Argentina. Este último país, con una cada vez más creciente situación de atimia y dependencia internacional (5). Venezuela perdió esa condición debido a los motivos arriba expuestos. El resto de los Estados tienen una viabilidad colectiva, o en algunos casos, una total inviabilidad, por lo menos en el corto o mediano plazo.

A esta manera de encontrar una vía de ascenso dentro del sistema internacional, la llamaré tendencia autonomizante, o en otros términos, el conjunto de acciones tendientes a la búsqueda de una mayor autonomía de desempeño. Esta, está íntimamente ligada a lo que llamaré "líneas de control intrahegemónico", o en otras palabras, el límite entre la capacidad de adoptar actitudes autónomas, y el grado de permisividad internacional -dado por la potencia hegemónica o rectora- existente en un momento histórico determinado. La capacidad de desempeño en términos relativamente autónomos, está dentro de lo que mencioné como viabilidad nacional; mientras que la permisividad internacional está establecida por los parámetros de cambio permitidos -de acuerdo con el orden internacional establecido- por la potencia o potencias rectoras del sistema (6).

Vista la realidad de esta manera -de acuerdo con una concepción realista y no principista del sistema internacional- las cosas no dependen de las meras aspiraciones de autonomía o independencia de desempeño de los Estados miembros de la comunidad internacional, sino de su capacidad para el logro de objetivos concretos, traducido todo esto, en verdaderos factores instrumentales.

Si se parte de la base de la importancia de una América Latina unida, no por una mera moda, sino por una necesidad de lograr un verdadero poder negociador que permita a estos Estados, si bien no establecer el orden internacional -cualquiera fuere éste- por lo menos modificarlo en beneficio de sus propios intereses nacionales o regionales; partiendo del supuesto básico e ineludible, de que dada la creciente interdependencia internacional imperante, ningún Estado latinoamericano actualmente -salvo en alguna medida Brasil- puede mantener posiciones autárquicas para el logro de sus objetivos autonómicos; esta base -repito- debe llevar a analizar el modo y las formas en que América Latina tradicionalmente se ha comportado -con vistas a estos propósitos apuntados- y cuáles son las verdaderas tendencias que se perfilan.

Para llevar a cabo este análisis, hay que tener en cuenta tres variables esenciales (7):

Percepción de la Identidad Internacional de América Latina

Respecto de la primera variable, hay que apuntar, que los países que constituyen una agrupación regional, toman conciencia de su identidad internacional, cuando deben dar respuesta a un desafío externo. Sin embargo, como cuestión previa, debe decirse que hay que analizar si existe una percepción conjunta, o si se dan percepciones diferentes, acerca de cuál es ese desafío externo, atendiendo al hecho de la existencia históricamente de diferentes gobiernos con distintos signos en América Latina -recién a partir de fines de los 80 es cuando se comienza a dar una transición normal de procesos electorales civiles- . Sólo en el caso de que se den similares percepciones, o percepciones conjuntas, se puede hablar de la posibilidad de un comportamiento conjunto por parte de América Latina dentro del ámbito internacional. La política externa es establecida en función de percepciones de lo que el país es como tal y por la definición de sus aspiraciones y necesidades, así como la forma práctica de defender sus intereses y concretarlos en el plano internacional. En tal sentido hay que preguntarse:

Coherencia y Coordinación Externa

Ambos puntos expuestos, llevan a reflexionar sobre la segunda variable, que contempla el grado de coherencia y coordinación de las políticas exteriores de los países de la región. Debe partirse de la base de que coherencia y coordinación no son equivalentes, ya que es posible que el conjunto de países persiga el mismo objetivo a través de políticas similares, pero sin que medie una coordinación entre esas políticas. Sin embargo, una primera consideración que debe hacerse antes de analizar el grado de coherencia en las políticas exteriores entre los Estados latinoamericanos, es: en qué medida existe un determinado grado de coherencia en la política externa de cada Estado latinoamericano a lo largo de todo el período histórico que se analice. Esto es, en qué medida un Estado latinoamericano tiene una política exterior coherente, teniendo en cuenta que en la historia se sucedieron, y se sucederán en el futuro, distintos gobiernos. La respuesta que se puede dar a este interrogante, pasa por el grado de estabilidad de los gobiernos latinoamericanos, y la continuidad en las políticas seguidas por los distintos gobiernos de turno. En última instancia, que la sucesión de gobiernos, haya cambiado su percepción debido a la evolución del sistema internacional, pero no por haber cambiado su signo politico. La "voluntad política" de implementar políticas externas en coordinación con los demás Estados latinoamericanos, es una segunda consideración previa a tener en cuenta.

Como he analizado las cosas hasta ahora, se puede observar que tampoco ha habido coherencia ni coordinación en las políticas externas de los Estados latinoamericanos; sea ésta la coherencia interna como la coherencia inter-latinoamericana. En el caso argentino, Frondizi aplicó una política de apertura a los contratos petroleros, mientras que el gobierno siguiente de lllia rompió con esos contratos. El gobierno de Onganía mantuvo una política aperturista a la inversión extranjera, mientras que el gobierno peronista que asumió en 1973, adoptó políticas nacionalistas respecto de los mismos capitales, para volverse nuevamente al aperturismo en el proceso instaurado en 1976; El gobierno de Alfonsín tuvo una política de acercamiento a América Latina y de distanciamiento "metodológico" respecto del tratamiento de las problemáticas latinoamericanas con EUA; mientras que Menem aspira al "liderazgo" latinoamericano y se subordina a EUA. En Chile, el gobierno de Freí adoptó una política de "chilenización" del cobre, que luego fue nacionalizado por el gobierno de Allende, para adoptarse una política aperturista respecto del capital extranjero durante el gobierno de Pinochet. Mientras que Freí fue prácticamente el paladín de la integración andina, el gobierno de Pinochet decidió llevar las cosas a una crisis con el Pacto y al retiro de ese país del sistema de integración andino. Los gobiernos de Quadros y Goulart adoptaron políticas de "universalización" de las relaciones externas brasileñas y de un mayor acercamiento al Tercer Mundo, mientras que el gobierno militar instaurado a partir de 1964 decidió establecer la política de las "fronteras ideológicas" y la doctrina de la "seguridad nacional", para volver nuevamente a partir de 1974 con el general Geisel y posteriormente con el general Figueiredo a una "universalización" de la política externa brasileña y a un mayor acercamiento con el Tercer Mundo bajo el lema del "pragmatismo responsable". Los ejemplos son varios, históricamente hablando, en América Latina, en lo que hace a una falta de coherencia interna en las políticas exteriores de los países de la región, por causas de cambio de signo o de percepción de sus gobiernos, provocando una falta de continuidad en las posturas adoptadas en el sistema internacional.

Lo mismo se puede decir de la coherencia entre las políticas externas de los países latinoamericanos. Históricamente se ha dado que mientras algunos gobiernos adoptaron políticas aperturistas al capital extranjero, en el mismo momento otros adoptaban políticas nacionalistas, o a la inversa. Por ejemplo, el gobierno peronista de 1973 y el gobierno de Pinochet en Chile. La posición pro-integracionista de Freí y Lleras Restrepo -entre otros- en la Conferencia de Presidentes de América de 1967 y la postura del gobierno de Onganía de dar prioridad a la seguridad nacional por sobre el desarrollo latinoamericano; etc..

No obstante, hubo cierta coherencia entre las políticas de los gobiernos militares de Argentina y Brasil, pero se mantuvieron distanciados por pugnas entre los dos países. Actualmente, la coherencia que hay en las economías latinoamericanas, respecto de privatizaciones, metodología para bajar la inflación, desregulación laboral, etc., no se traduce en un mayor acercamiento ni coordinación de las políticas exteriores latinoamericanas, ni en una mayor profundización de los sistemas integrativos, salvo como áreas de negocios.

Esto muestra también la imposibilidad de implementar una mayor coordinación entre las políticas externas latinoamericanas que lleven a un aumento del poder negociador de la región frente a terceros Estados u Organismos Internacionales y por ende a una mayor autonomía de desempeño.

No obstante ello, se puede decir que se han dado casos de coordinación entre las políticas externas de América Latina, lo que es una prueba la posibilidad de desarrollarlas en el futuro, así como de las grandes ventajas que se obtiene con estas actitudes. Un ejemplo ha sido el Consenso de Viña del Mar, logrado en 1969 en el seno de CECLA. A través de este Consenso, los países latinoamericanos, a través de su vocero, el Canciller Chileno Gabriel Valdés, lograron que el gobierno de Nixon modificara sus políticas hacia el Hemisferio. Sin embargo esto duró muy poco tiempo —se podría decir que no más de un año— por supuesto, debido a que Estados Unidos cambió el rumbo de su comportamiento, pero fundamentalmente, debido a que los gobiernos de América Latina no mantuvieron sus posturas coordinadas. Otro ejemplo, fue la Declaración de Buenos Aires de 1970 respecto de la Comunidad Económica Europea (CEE), mediante la que se estableció un diálogo político en el más alto nivel, a fin de solucionar los problemas respecto del comercio entre ambas partes. Sin embargo este diálogo fue frustrado, ya que los propios Estados latinoamericanos terminaron pactando bilateralmente con los países de la CEE convenios sobre carnes y granos, que para agravar las cosas, fueron prontamente denunciados unilateralmente por los propios miembros de la CEE.

La posición de América Latina durante la Vigésima Reunión de Consulta, convocada con motivo del conflicto de las Malvinas, es otro caso en el que podría hablarse de coordinación; pero en este caso, se demostró que el voto unánime y solidario de los países de la región, no alcanza; se hace necesario una verdadera política de coordinación de los países de la región, basada en un proyecto conjunto, llevado e implementado de forma continua y coherente.

Cooperación y Conflicto Intra-Subregional

Todo lo expuesto, en definitiva, se asienta sobre la tercera variable considerada, la que tiene en cuenta el grado de cooperación y conflicto entre los países de la región. Aclaremos, que es probable que los países latinoamericanos pueden haber adoptado en forma creciente, una conciencia de su identidad frente al mundo, así como un cierto grado de coherencia y coordinación en sus políticas exteriores; no obstante ello, sus relaciones recíprocas pueden ser mínimas, como consecuencia de que sus principales intereses se encuentran fuera de la región —falta de cooperación o inexistencia de vías de cooperación entre ellos— o porque los conflictos —de cualquier orden— existentes entre ellos, impiden un mayor acercamiento o cooperación en determinados temas importantes para el aumento del poder negociador de la región y por ende para una mayor autonomía de desempeño por la vía de la cooperación.

En el primer caso, históricamente, se ha hecho evidente que, el "vértice" de las relaciones y los intereses de los países de la región se ha encontrado tradicionalmente fuera de ella. Sus inserciones dependientes —de cualquier grado que fueran— los han hecho comerciar principalmente con países europeos, o con Estados Unidos en porcentajes que oscilan entre el 80 y el 90% del total del comercio latinoamericano. Sus inversiones extranjeras y financiamiento y créditos, provienen de fuera de la región. Incluso, sus posiciones ideológicas han sido dictadas por la potencia hegemónica, y en los casos en que se pretendió modificarlas o adoptar posturas más autonomizantes —caso Guatemala en 1954, o República Dominicana en 1965 por dar dos ejemplos— fueron sancionados por la misma potencia hegemónica con el agravante de que en la mayoría de los casos —coordinados por la potencia hegemónica— intervinieron también los otros países latinoamericanos para facilitar la sanción.

Por otra parte, América Latina es una de las regiones del mundo que aún no ha termiando de dirimir conflictos de frontera que provienen desde el siglo pasado. Al respecto se puede enumerar el caso de Argentina con Chile respecto del Beagle y los Hielos Continentales en Laguna del Desierto; Perú y Ecuador respecto de sus respectivas fronteras; Venezuela y Colombia también en un conflicto fronterizo que abarca la zona marítima donde existe una importante riqueza petrolera; Colombia con Nicaragua, respecto de la Isla San Andrés; Bolivia y Chile respecto de la salida al mar de aquel país, a lo que debe sumarse el problema entre Perú y Chile por los territorios de Tacna y Arica. A esto hay que agregar la inexistencia, que hubo por largo tiempo, de relaciones entre Chile y México por motivos de orden político e ideológico, así como entre Nicaragua y Honduras, de la misma manera que con El Salvador; etc..

Evidentemente, las variables de cooperación no han tenido éxito en el ámbito regional, sea por la falta de una comunidad de intereses, como por los conflictos existentes entre los países de la región.

En los últimos años, se ha reavivado el interés por lo regional, especialmente a partir de la crisis de las Malvinas, y particularmente en el caso de la Argentina, país que tradicionalmente ha vivido de espaldas a América Latina; se vuelca hacia ella, no para cooperar, sino para manifestar su vocación de "liderazgo" (?). De todas formas, cabe preguntarse, hasta qué punto —en términos de un verdadero compromiso— puede llegar el interés de Argentina -y tros paises, como México, por ejemplo- por la región, y en qué medida de todo esto resultará un proyecto latinoamericano que favorezca una mejor inserción de América Latina dentro del sistema internacional, que le permita un mayor desempeño autónomo.

La respuesta a esta incógnita, sigue pasando por la estabilidad de los gobiernos latinoamericanos y por la continuidad de sus políticas. Es la única manera en que se podrá llegar a la conformación de un proyecto conjunto que permita aumentar el poder negociador y lograr un mayor desempeño autónomo dentro del sistema internacional.

Pero la integración, ahora no puede pasar más por lo meramente comercial. Todo proyecto integrativo y de conformación de una mayor unidad entre los países de América Latina, tiene que contemplar determinados aspectos que hagan a una región inserta en un mundo que se encuentra próximo al Siglo XXI. En un siglo en el que la era espacial, la tecnología de las comunicaciones y de la informática manejará todos los cánones de la vida cotidiana. América Latina al intentar integrarse, debe hacerlo con un poryecto político, a la vez que para lograr su propio satélite de comunicaciones y no depender en adelante del sistema INTELSAT; debe integrarse para lograr su propia flota mercante y no depender de los fletes de otros países; debe integrarse para desarrollar sus propias empresas multinacionales de alimentos, de energía, e incluso de comercialización de los productos en escala mundial; debe integrarse para desarrollar su propio sistema científico y tecnológico y de esta manera producir su propia tecnología. Todo esto, llevará décadas de esfuerzo, pero es una tarea que América Latina deberá comenzar ahora.


Foto AutorEsta página fue hecha por Luis DALLANEGRA PEDRAZA

** Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior.  Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET).


e-Mail: luisdallanegra@gmail.com 
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*  © Publicado en: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, "GEOSUR", Vol. VI, N° 60, Abril de 1985, ASEGI, Montevideo, Uruguay.
(1) Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La Problemática del Orden, en et al, "Geopolítica y Relaciones Internacionales" (Buenos Aires, Pleamar, 1981), págs. 8-13.
(2)Ibídem, págs. 8-13.
(3) Ibídem, págs. 8-13.
(4) El tema de la viabilidad nacional ha sido desarrollado por JAGUARIBE, Helio, Crisis y Alternativas de América Latina: Reforma o Revolución, (Buenos Aires, Paidós, 1972) págs. 16-20.
(5) Se entiende por atimia a la pérdida de status internacional por parte de los países pequeños y medianos en relación con los países más avanzados. Este término ha sido acuñado por LAGOS, Gustavo, International Stratification and Underdevelopment Countries (Chapel Hill, The University of North Carolina Press, 1963) págs. 220 y passim.
(6) Sobre el tema de las tendencias autonomizantes ver PUIG, Juan Carlos, Foro Latinoamericano: Integración y Autonomía, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales" (Buenos Aires, CEINAR, Set-Dic. 1975), Vol. I, No. 3, págs. 5-11. También sus Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Universidad Simón Bolívar, 1981), así como Malvinas y Régimen Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1983). El tema de las líneas de control intra-hegemónicas , denominadas por Puig "líneas de borde intra-hegemónicas" y el de la permisividad internacional está desarrollado en PUIG, Juan Carlos, Doctrinas Internacionales..., op. cit., págs. 140-148. También sobre el tema ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La Problemática del ..., op. cit., págs. 13-21. El tema de las líneas de control intra-hegemónicas lo desarrollé en "El Orden Mundial del Siglo XXI", http://www.mundolatino.org/i/politica/linebord.htm.
(7) Ver, sobre el desarrollo de estas variables, TOMASSINI, Luciano, Tendencias favorables o adversas a la formación de un sistema regional latinoamericano, en "Estudios Internacionales", (Bs. As.-Sgo. de Chile, Edit. Francisco de Aguirre, Ene.-Mar. 1975), Vol. VlII, No. 20, págs. 7-8.