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En nuestro país, aparte de haber una muy escasa bibliografía sobre la Política Exterior Argentina ⁽¹⁾, -lo que demuestra el poco interés que hay sobre el tema ⁽²⁾ por lo menos desde un punto de vista académico-, las perspectivas predominantes, tanto para el análisis, como para el proceso de toma de decisiones son, la histórica, la jurídica y la "ética" ⁽³⁾, ya que en la mayoría de los casos, existe una visión deformada de la realidad ⁽⁴⁾. La perspectiva moralista es la que divide al mundo en "buenos y malos" y considera que lo que le pasa a nuestros países no es resultado de una realidad determinada, sino de la "maldad" de determinados gobiernos o de ciertas ideologías ⁽⁵⁾.

Habría que diferenciar a la "ética como moral" de la "ética política" ⁽⁶⁾. En el primer caso, las conductas de los gobiernos, deben ajustarse a determinadas pautas de moral. Por supuesto, "todos" los gobiernos deberían ajustarse a estas pautas, sino, algunos de ellos que cumplan, caerían en la ingenuidad ⁽⁷⁾. En el segundo caso, las acciones deben llevarse a cabo teniendo en consideración, fundamentalmente las "consecuencias" positivas o negativas que pueden producir.

También deberíamos formularnos una pregunta crucial: hasta qué punto, el compromiso del gobierno es mayor con el orden mundial, que con el bien de la Nación ⁽⁸⁾.

Creemos que no se pueden sacrificar los intereses o el bienestar de la Nación, en aras de una moral universal o del orden mundial. Desde ya, esto no implica caer en el extremo de la "imprudencia" política, que también trae perjuicios a la Nación, esta vez no por desinterés, sino por incapacidad de alcanzar objetivos que son irreales ⁽⁹⁾.

De acuerdo con Juan Carlos Puig ⁽¹⁰⁾, tanto los análisis, como la toma de decisiones sobre Política Exterior en la Argentina, han seguido dos corrientes metodológicas fundamentales: a) la historicista, que habría que dividirla en i) clásica y ii) revisionista; y b) la juridicista.

Si bien la corriente "revisionista" trajo como aporte, el ver la Política Exterior desde el punto de vista del "imperialismo" británico, cae en el mismo error que el "historicismo clásico" desde el punto de vista metodológico. Nos cuenta qué ocurrió, pero no por qué ocurrió, atendiendo a una "estructura" y un "régimen" internacional vigentes.

La corriente historicista, privilegia los acontecimientos sin tener en consideración los factores, internos o internacionales que incidieron en la conducta internacional del país.

La única diferencia entre la versión clásica y la revisionista, es que ambas consideran que los acontecimiento ocurrieron debido a razones distintas, más por una visión diferente de la historia, que por razones objetivas que expliquen la orientación que la conducta internacional de los decisores ha tomado.

La corriente juridicista ⁽¹¹⁾ atiende fundamentalmente a la Política Exterior en función de los tratados o compromisos internacionales adoptados.

No se tiene en cuenta la perspectiva política. El fiel cumplimiento del derecho internacional, no sólo logrará la paz mundial, sino también construirá mejores caminos para el país.

Para llevar a cabo un análisis del sistema mundial, desde la perspectiva de la política exterior de un país ⁽¹⁴⁾, se deben tener en cuenta las variables condicionantes a la posibilidad de desempeño de acción internacional de ese país.

Estas variables condicionantes son de dos tipos: a) externas al país en estudio y b) internas al mismo.

1) Cuando una habla del Orden Internacional Imperante hace referencia al sistema internacional, sus características vigentes en el momento en que está realizando el análisis del comportamiento del país en estudio y las reglas del juego que rigen en ese sistema; impuestas, desde ya, por los actores polares.

2) Las Principales Potencias de Rango Mundial y/o Regional son aquellas que tienen algún tipo de incidencia en el comportamiento internacional del país que se estudia. Por ej.: Gran Bretaña en el rango mundial durante el siglo XIX y primer cuarto del siglo XX, para el caso de Argentina; y Brasil en el rango regional. EUA y la CEE en el rango mundial para la Argentina en el período post 2da. Guerra Mundial, y Brasil y Chile en el rango regional.

3) Cuando una hace referencia al potencial del país, no sólo habla del potencial propio, medido en capacidad militar, recursos naturales, PBI, PBI per cápita, saldo del balance comercial y de pagos, capacidad de desempeño tecnológico, etc.; sino también al de los aliados de ese país en el tema de interés y en el momento del análisis.

4) Los Grupos de Presión, Factores de Poder y Grupos de Interés internos o externos que tienen incidencia en el ámbito interno, pueden ser: fuerzas armadas, iglesia, grupos empresariales, sector rural, sector comercial, subsidiarias de empresas transnacionales o multinacionales, banca privada, madres de Plaza de Mayo, etc..

5) Cuando se hace referencia a la tradición, no se habla del folklore. Lo que nos preocupa es cómo tradicionalmente, el grupo gobernante ha decidido en los principales temas de interés del país. Por ej.: Cómo se comportó el grupo gobernante en el tema Malvinas desde 1833 hasta la fecha. La tradición ha sido: negociación bilateral con Gran Bretaña; multilateral en foros internacionales como el Comité de Descolonización de la ONU o Asamblea General de la OEA y comunicados conjuntos con otros Estados al firmar tratados bi o multilaterales. El gobierno de Galtieri rompió la tradición al invadir las Malvinas y con ello, llevó a sus espaldas los laureles del éxito o la carga del fracaso. Por ello la tradición tiene una gran incidencia en la toma de decisiones, particularmente al momento del cambio de las mismas.

6) La Idiosincrasia de la Elite Dirigente o Gobernante se refiere a la ideología y la percepción que el grupo gobernante tiene del sistema internacional y de la realidad nacional, así como la forma en que se debe conducir el país en lo interno y lo externo. En la Argentina la idiosincrasia de los gobiernos militares, radicales y peronistas ha sido distinta lo que ha provocado discontinuidad en las políticas.

a) El Estado debe ser considerado como un “actor” en una situación.

Se presume que el Estado es el actor más relevante en la toma de decisiones en el marco internacional, aunque se reconoce la existencia de otros actores relevantes, como los organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales, actores multinacionales y transnacionales.

b) La acción del Estado es la acción realizada por los que actúan en nombre del Estado.

La acción del Estado es la de un grupo de hombres concretos. El Estado no es un “actor racional”; no es el Estado (entelequia jurídica) el que actúa sino quienes lo representan ⁽¹⁵⁾.

Se reconoce que resulta evidente que no todas las decisiones relevantes en materia de política internacional -al igual que en otras áreas- se toman dentro del marco del Estado; por lo que no todos los decisores se ubican en el interior de ese marco institucional.

c) sistema político en su totalidad, no sólo al Estado, en el sentido que este último es un actor institucional mientras que aquél comprende a los “actores” que operan al interior y orientan y direccionan al Estado ⁽¹⁶⁾.

Atendiendo a estas consideraciones, debe tenerse en cuenta que el mecanismo de toma de decisiones comprende el nivel político, en el que se lleva a cabo el plan y los objetivos del gobierno de turno; el que puede como no continuar las líneas implementadas por gobiernos anteriores; el nivel burocrático, compuesto por funcionarios de carrera, que no necesariamente responden a las políticas o la ideología del gobierno de turno y a quienes les preocupa principalmente el cumplimiento de la normativa administrativa en la toma de decisiones; y los lobbies que aspiran a alcanzar que sus intereses sectoriales se vean comprendidos en la toma de decisiones; o a conseguir regulaciones que contemplen sus problemáticas e intereses sectoriales.

En 1971 Graham Allison publicaba un libro ⁽¹⁷⁾ en el que exponía la tesis de que acontecimientos, tales como la crisis de 1962 entre EUA y la URSS sobre emplazamientos misilísticos en Cuba podían ser explicados en tres formas substanciales distintas, según el paradigma de comportamiento gubernamental que adopte el expositor.

1) En el primer paradigma, -utilizado con mayor frecuencia- la nación figura como un actor unitario. En la bibliografía respectiva se suelen mezclar conceptos como nación, Estado, gobierno, administración y jefe del Poder Ejecutivo.. Se presupone que una sola entidad es capaz de tener ideales, de percibir intereses, reaccionar ante acontecimientos, trazar planes, tener metas, tomar decisiones, realizar actividades y seguir políticas, de igual modo que un individuo aislado.

Se considera que el “Estado” es un “actor racional” como si fuera un todo coherente y uniforme; y no se tiene en cuenta que el Estado es, quien actúa en su nombre.

2) El segundo paradigma está basado en el supuesto de que los actos de un gobierno no son efectuados por una nación, sino por las “organizaciones semiautónomas” que constituyen el gobierno. Comprendería una “pugna” entre oficinas, departamentos, secretarías, subsecretarías, ministerios, etc..; que tienen misiones estrechamente concebidas, repertorios limitados a sus objetivos, rutinas establecidas para dar respuesta a las situaciones o para llevar a cabo sus objetivos; y luchan por imponer su punto de vista de la realidad o sus intereses sectoriales; por lo que las decisiones se orientarían en el sentido de la resultante de esa pugna.

3) El tercer paradigma es titulado por Allison como la “política gubernamental”. Se concibe al gobierno, no como un Estado -primer paradigma- o como un conjunto de organizaciones en pugna -segundo paradigma- sino como una competencia entre individuos o la imposición de la personalidad más relevante: Stalin, Kissinger, Mao Tse Tung, Perón, De Gaulle; etc...

Estos tres paradigmas se encuentran presentes en toda toma de decisiones, y al comprender la generalidad de las situaciones, son utilizados para estudiar cualquier proceso de política exterior.

Hay países que orientan y transforman el sistema internacional a partir de sus objetivos de política interna y otros cuya política interna es la resultante de la incidencia del orden internacional vigente.

Lo que debemos definir previamente entonces, es qué entendemos por Política Exterior. En un mundo estratificado e interdependiente, donde las posibilidades de los Estados son distintas, en función de sus capacidades; las inserciones en las que se encuentran; la percepción de su dirigencia; las alianzas que se construyen; las alineaciones o adscripciones a las que se pertenece; etc.; resulta difícil establecer una definición de Política Exterior que sea válida para todos los Estados por igual: hegemones y subordinados; poderosos y carentes de poder; desarrollados y subdesarrollados.

En general, cuando se habla de las unidades componentes del sistema internacional, se habla en términos de "actores" internacionales, ya que además de los Estados, están las empresas multinacionales, los organismos internacionales, los actores transnacionales, etc.. Sin embargo, creemos que no todos los Estados son actores internacionales. En realidad, muchos de ellos -la gran mayoría- son "unidades adscriptas" según un patrón funcional de funcionamiento del sistema ⁽¹⁸⁾.

Entendemos por "actores" a aquellos que generan las "reglas del juego" o por lo menos tienen capacidad para modificarlas. Por lo tanto, las "unidades adscriptas" al carecer de capacidad para establecer las reglas del juego, o modificarlas - al menos en el corto o mediano plazo carecerían, en principio, de Política Exterior.

No obstante, nos resulta complejo pensar las relaciones mundiales en términos de que algunos Estados tienen Política Exterior y otros no. Por ello, establecemos una diferenciación entre lo que denominamos "Política Externa como Acción Externa" de "Política Externa como Solución de Problemas".

En el primer caso, la Política Exterior es la resultante de la "acción" que un Estado ejerce hacia el ambiente mundial -desde ya no se trata de una acción difusa, sino que está dirigida a un actor o conjunto de actores en particular- atendiendo a unos objetivos concretos en función de un proyecto de país y un plan de gobierno. Desde ya, el ambiente internacional -los recipiendarios de esa política, que se hayan perjudicado/beneficiado- "reaccionarán" produciendo "contracciones" -o acciones de "simpatía", como alianzas por ejemplo o apoyo a esas políticas, si se beneficiaron- orientadas orientadas a anular o evitar que las medidas adoptadas por el originador le produzca perjuicios.

En el segundo caso (Política Externa como Solución de Problemas), el Estado "reacciona" frente a un "impacto" que proviene del ambiente externo, que no estaba previsto entre sus objetivos, su proyecto de país o su plan de gobierno; y por lo tanto, deberá adoptar medidas para evitar que ese impacto perjudique sus intereses y/u objetivos ⁽¹⁹⁾.

Desde este punto de vista, los "actores" tendrán generalmente "Política Externa como Acción Externa" y las "unidades adscriptas" tendrán "Política Externa como Solución de Problemas".

De todas formas, existen "actores" como los países industrializados, que frente a la crisis petrolera provocada por el "impacto" de la OPEP, tuvieron una Política Externa como Solución de Problemas, ya que debieron reaccionar frente a un impacto externo. Del mismo modo actuó Estados Unidos durante el gobierno de Carter, frente a lo que se conoció como la "crisis de los rehenes de Irán"; la primera potencia de Occidente, que no pudo utilizar toda su capacidad nuclear frente a un Estado débil, pero que tenía un elemento estratégico, como los diplomáticos norteamericanos como rehenes.

Esta página fue hecha por Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET). Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005.

Si querés opinar o consultarme, escribime a: luisdallanegra@netizen.com.ar

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⁽¹⁾ El libro de Conil Paz, Alberto y Ferrari, Gustavo, Política Exterior Argentina (1930-1962) (Buenos Aires, Círculo Militar, 1971), también editado por "Huemul", ha sido el clásico. Sus ediciones hace varios años que están agotadas y no han sido reeditadas, ni existe la perspectiva de que se lo haga. Lanús, Archivaldo, escribió su De Chapultepec al Beagle, editado por Hispamérica, que es lo más reciente, y llega hasta el gobierno de Alfonsín. Luego existen algunos libros, como el de Remorino, Jerónimo, Política Internacional de la Argentina 1951-1955, editado por él mismo, que contiene un conjunto de documentos de su período, sin mayor análisis. De Ruiz Moreno, Isidoro, Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas (1810-1955) editado por Abeledo Perrot. La Política Exterior de la República Argentina, editado en 1931 por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Silva, Carlos Alberto, La Política Internacional de la Nación Argentina, Editado por el Ministerio del Interior de la Nación en 1946. Etchepareborda, Roberto, Historia de las Relaciones Internacionales Argentinas, editado por Pleamar en 1978; Ferrari, Gustavo, Esquema de la Política Exterior Argentina, editado por EUDEBA, en el que intenta mostrar las que el autor denomina "constantes", que más bien son "tendencias defectuosas" de la Política Exterior Argentina; y algunos otros más por el estilo, que constituyen fundamentalmente historias, o recopilaciones de acuerdos o tratados (perspectiva jurídica); pero en ningún caso análisis del comportamiento de la Argentina en el contexto internacional, salvo el trabajo de Puig, Juan Carlos en Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), en el que dedica un capítulo especial a la Política Exterior Argentina, con una visión analítica, heurística y estructural. Existen en los últimos años algunas incursiones en la materia, pero no llenan el vacío de análisis causal que existe. Se tratan más bien de descripciones del relaiconamietno externo del país en diferrentes contexto regionales, o de algunos análisis justificatorios a través de metodologías dudosas, de la necesidad de una conducta dependiente, como agumento ventajoso para el desarrollo y la inserción del país.

⁽²⁾ Lo mismo pasa en temas como América Latina.

⁽³⁾ Gustavo Ferrari en su Esquema de la Política Exterior Argentina, (Buenos Aires, EUDEBA, 1981), págs 1-28, plantea estas alternativas, como eje, tanto del análisis, como de la toma de decisiones en la Política Exterior Argentina.

⁽⁴⁾ En realidad éste es un problema "filosófico". En paises como Argentina no se tienen en cuenta este tipo de problemas, ya que son considerados, por decirlo en términos "elegantes", "divagaciones" intelectuales. No obstante ello, es importante la "cosmovisión" que uno tenga. Si uno cree que "lo normal" es que haya paz o convivencia pacífica en el mundo y que los conflictos son la resultante de determinado tipo de situaciones o conductas "anómicas", entonces procederá frente a la realidad y el mundo de una manera (perspectiva jurídico-ética o normativa) distinta que si cree que "lo normal" es que haya conflicto -claro que dentro de determinados parámetros de convivencia "conflictiva" aceptable- (perspectiva realista).

⁽⁵⁾ Por ejemplo Galtieri "quejándose" de que el gobierno de EUA apoyaba a Gran Bretaña en la guerra de las Malvinas en vez de "cumplir" con el TIAR o la Doctrina Monroe -visión ética y jurídica-. Onganía diciendo en la Conferencia de Presidentes de América de Punta del Este en 1967, que los problemas de desarrollo de América Latina, eran problemas de seguridad militar y no económicos; que si no se solucionaba el problema de la subversión, no se conseguiría el desarrollo económico en la región -perspectiva ética-. Por dar algunos ejemplos.

⁽⁶⁾ Ver Morgenthau, Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963), págs. 23-24. En su cuarto principio del realismo político, se plantea el problema de los principios morales universales y las circunstancias de tiempo y de lugar. Hace referencia a la necesidad de la "prudencia" en términos de "ética política".

⁽⁷⁾ El desarme unilateral, o la creencia de que el desarme trae la paz, son ejemplo de lo que queiero significar.

⁽⁸⁾ Sobre este tema ver Wolfers, Arnold, Laurence, W. Martin (Eds.) The Anglo-American Tradition in Foreign Affairs, (New Haven, Yale University Press, 1956), págs. IX-XXVII. También de Wolfers, Arnold, Statesmanship and Moral Choice, en "World Politics, Vol. I, N^o 2, Enero 1949, págs. 175-195. Igualmente de Carr, E.H., The Twenty Years' Crisis (Londres, MacMillan and Co., 1939), Cap. 9. Coinciden en que el principal compromiso del Estado es con el bien y los intereses de su Nación, más que con la moral universal.

⁽⁹⁾ Volvemos al ejemplo de Galtieri intentando recuperar las Malvinas por medios bélicos y empeorando las posibilidades de su recuperación.

⁽¹⁰⁾ Ver PUIG, Juan Carlos La Política Exterior Argentina y sus Tendencias Profundas, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales" CEINAR, Enero-Abril (1975), Vol. I, N^o 1, págs. 15-16. Del mismo autor, Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980).

⁽¹¹⁾ Ferrari, Gustavo, en Esquema de la Política Exterior Argentina, (Buenos Aires, EUDEBA, 1981), págs. 13-14, le llama "evasión por el derecho".

⁽¹²⁾ Esta visión de la realidad, en función del "deber ser" es un proceso a nivel mundial, al que la Argentina no escapa. Las relaciones internacionales, para esta perspectiva, son el derecho internacional. El "realismo político" existe como concepción, pero no tiene poder como para imponer sus ideas. Hacia fines de la segunda guerra mundial, el realismo emerge fortalecido con Hans Morgenthau, y desplaza a la concepción jurídico-idealista, que ha fracasado en su intento por imponer el orden y la paz mundial a través de la Sociedad de Naciones. De ahora en más, predominarán las corrientes que consideran que es importante explicarse los acontecimientos internacionales (y los internos) en función de la realidad tal cual es, más allá de cómo debería ser. La Argentina, no obstante, continúa con su derrotero jurídico-idealista.

⁽¹³⁾ Ver Gustavo Ferrari, Esquema de la Política..., op. cit., pág. 13.

⁽¹⁴⁾ Ubicación como observadores desde el actor. De "abajo hacia arriba".

⁽¹⁵⁾Ver Snyder, Richard, Bruck, H. W. y Sapin, Burton, La génesis de la toma de decisiones como enfoque del estudio de la política internacional, en Hoffman, Stanley, Teorías Contemporáneas de las Relaciones Internacionales, (Madrid, Tecnos, 1963).

⁽¹⁶⁾ Ver Jaguaribe, Helio, Sociedad, Cambio y Sistema Político, (Bs. As., Paidós, 1972). También Easton, David, Esquema para el Análisis Político, (Bs. As., Amorrortu, 1969).

⁽¹⁷⁾ Essence of Decision: Explaining the Cuban Misile Crisis, (Boston, Little Brown & Co.)

⁽¹⁸⁾ Este tema lo hemos tratado con bastante profundidad en nuestro La Problemática del Orden en (et al) "Geopolítica y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), págs. 8-13.

⁽¹⁹⁾ En nuestro La Problemática del Orden, op. cit., págs. 9-10, le llamamos Política Exterior de un Estado y Política Internacional de un Estado. Pero posteriormente cambiamos la forma de denominar ambas situaciones, ya que en su primera versión, se prestaba a confusión con Política Internacional, la ciencia que estudia las relaciones entre los Estados. No obstante, quiero significar lo mismo.